Økt fokus på skred- og flomfare – hvem har ansvaret?

Som følge av flere skredulykker i bebodde områder i de senere år, klimaendringer og generelt økte krav til samfunnssikkerhet og myndighetsansvar, har det vært et økende fokus fra statlig hold på at kunnskapen, beredskapen og sikkerheten mot naturfarer må økes.

Det er en ansvarsdeling mellom stat og kommune: Staten skal bidra til kartlegging, tilgjengeliggjøring av informasjon om utsatte områder og veilede kommunene i planarbeidet. Kommunene har ansvaret for å bruke den tilgjengelig informasjonen og sørge for nødvendig detaljkartlegging i forbindelse med kommuneplaner, reguleringsplaner og i byggesaksbehandlingen. Statlige myndigheter kan fremme innsigelse til planer som ikke er i henhold til en forsvarlig farevurdering.

Ansvaret for skred og flom er sammensatt:

  • Olje- og energidepartementet har – gjennom NVE – ansvaret for flom og skred.
  • Kommunal- og moderniseringsdepartementet er overordnet plan- og bygningsmyndighet, og har i tillegg en viktig samordningsfunksjon overfor fylkesmannen.
  • Justis- og beredskapsdepartementet har det generelle ansvaret for samfunnssikkerhet og beredskap.
  • Klima- og miljødepartementet har det overordnede ansvaret for klimatilpasning.

Ved kongelig resolusjon 28. september 2018, fremmet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, ble det vedtatt statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning. I retningslinjene er det blant annet forutsatt at kommunene må vurdere risikoen for skred- og rasfare i lys av klimaendringene ved utbygging av nye arealer (se kapittel 4.3).

NVE fikk fra 1. januar 2009 det samlede statlige ansvaret for flom- og skredarbeid, kartlegging av skredfare og bistand til arealplanlegging i kommunene. NVEs Rapport 14/2011 Plan for skredfarekartlegging er et strategisk dokument som klargjør rammer og prioritering for kartlegging i årene framover. Planen er basert på en omfattende innspillsrunde, med innspill fra 330 kommuner. Kartleggingsplanen vil bli revidert etter hvert som mer informasjon og nye forutsetninger foreligger. Planen inneholder en prioriteringsliste hvor det framgår hvilke geografiske områder som er prioritert for nykartlegging.

I NVEs plan for skredfarekartlegging står det:

Ved gjennomføring av faresonekartlegging for jordskred, steinsprang og snøskred vil det være rasjonelt å få til en mest mulig koordinert kartleggingsprosess mellom ulike aktører som har behov for utredning av skredfare. I forbindelse med gjennomføring vil NVE innlede et samarbeid med kommunene og andre relevante aktører, med sikte på en best mulig samordnet kartleggingsinnsats. NVE vil gå ut fra sitt mandat og prioritering i samsvar med kartleggingsplanen, der primært berørt bebyggelse farekartlegges. I tillegg vil kommunene kunne ha sine behov knyttet til f. eks. ny utbygging, og infrastruktureiere tilsvarende (bla SVV og JBV). Graden av samordning og tilhørende samfinansiering må avklares nærmere i en slik prosess.

Aktsomhetskart og faresonekart

Kommunene må ta hensyn til både aktsomhetskartene og faresonekartene i sin arealplanlegging. Aktsomhetskart er områder hvor skred potensielt kan forekomme uten angitt gjentaksintervall, og er angitt i grov målestokk. De kartene som dannet utgangspunktet for USS sitt arbeid var slike aktsomhetskart. Hensikten med disse er å identifisere områder der det kan være behov for å utrede et faresonekart. Faresonekart er derimot basert på en nøyere vurdering som kvantifiserer sannsynligheten for skred i et gitt område og inkluderer skredfrekvens for hver skredtype som kan forventes. Et faresonekart klassifiserer kartlagt område i sikkerhetssoner.

NVE skal prioritere arbeidet med å bedre kartgrunnlaget for kommunene, samt å styrke informasjonsformidlingen til kommunene. Planen angir imidlertid ikke konkret framdriften i kartleggingen. Nivået på økonomiske bevilgninger og tilgang til nødvendige grunnlagsdata vil avgjøre hvor mange områder som kan kartlegges det enkelte år.

NVE har på sine nettsider oppdaterte skredfarekart til bruk i kommunene. Kartene omfatter snøskred, sørpeskred, steinsprang jordskred og flomskred.

Kommunenes arbeid med skredfare

Etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 4-3 er kommunene pålagt å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser) ved utforming av alle planer for utbygging. Fare for skred er en type risiko som må kartlegges og avmerkes som hensynssone i kommuneplanens arealdel og i reguleringsplaner (jf. §§ 11-8 og 12-6). Kommunen skal som planmyndighet påse at nødvendige analyser er gjennomført eller gjennomføre dem selv, sørge for at tilstrekkelige forholdsregler blir tatt, og eventuelt nedlegge forbud mot at utbygging blir gjennomført.

Det blir for omfattende å gå nærmere inn på de hvordan ulike typer kart virker inn på ulike deler av plan- og byggeprosessen her, men det er utformet flere retningslinjer for kommunene om hvordan flom- og skredfare bør utredes i forbindelse med arealplanlegging og byggesaksbehandling i kommunene:

Retningslinjer nr. 2/2011 Flaum- og skredfare i arealplanar (revidert i 2014). Retningslinjene bygger på kravene i pbl. og tilhørende Forskrift om tekniske krav til byggverk (TEK 10). TEK 10 er siden erstattet av TEK 17. En veileder til forskriften finnes her.

Videre hører det også med til NVEs oppgaver å veilede kommunene om skredfare, og kommunene bør derfor ved behov også ta kontakt. Mer informasjon finnes på NVEs nettsider.

Kommunenes erstatningsansvar

Kommuner kan komme i erstatningsansvar dersom det er tillatt utbygging i et område som senere blir rammet av skred. Avgjørende for erstatningsansvaret er om kommunene har gjort en forsvarlig vurdering av naturskaderisikoen på tidspunkt for plan- og byggevedtak, ut ifra den kunnskap som forelå på vedtakstidspunktet og som kommunen burde vært oppmerksom på (eller om det var holdepunkter som tilsa nærmere undersøkelser). Forsikringsselskaper har varslet økt fokus på regresskrav mot kommunene for de tilfeller at naturskaden burde vært tatt i betraktning og hensyntatt på vedtakstidspunktet, og tendensen er at det påhviler et økende erstatningsansvar på kommunen.

Jo større skadepotensiale en angitt skade kan ha, jo mindre sannsynlighet trenger det å være for at skaden inntreffer. Snø- og steinskred har etter sin art et stort skadepotensial, og må tas i betraktning selv om det er antatt å inntreffe sjelden. Kommunene har et bedre grunnlag for å vurdere fare for naturskader før det gis byggetillatelser enn tidligere, gjennom økt kartlegging av fareområder på nasjonalt plan. Mer kunnskap om faremuligheten øker også kravet til å ta kunnskapen i betraktning i planleggingen.

Rettssaker

Det finnes flere rettsavgjørelser om kommunenes erstatningsansvar som følge av snø- og steinskred. I Høyesterettsdom av 2. mars 2015 ble Lom kommune frifunnet i et erstatningskrav fra en utbygger for at kommunen hadde gitt byggetillatelse i et område som i ettertid viste seg mer skredutsatt enn hva regelverket tillatter.

Dommen kan du lese her.

Kommuner som får krav om erstatning i forbindelse med skred, kan ta kontakt med sekretariatet.

Oppsummering

Små kommuner med store og til dels utsatte arealer vil ha et stort behov for god kartlegging og bistand for å kunne foreta en forsvarlig areal- og byggesaksbehandling ut fra det ansvaret de besitter. Aktsomhetskart kan hjelpe kommunene til å indikere mulig fare som bør undersøkes nærmere, men kartene er ofte for grove og dermed ikke nødvendigvis et hjelpemiddel, men en byrde for kommunene. Ved å utarbeide grove kart skyver staten i praksis ansvaret for videre kartlegging og kunnskapsinnhenting over på kommunene.

USS mener at staten må prioritere utvikling av mer nøyaktige kart. Det må videre prioriteres ressurser til god kartlegging og veiledning til bruk for kommunene i areal- og byggesaker. USS oppfordrer videre kommuner med skredproblematikk til å kontakte NVE for råd og veiledning.

Sist oppdatert 27. juli 2020.