| USS-nytt nr 6/2004 (2004.05.11)Ot.prp.nr 41 (2003-2004) Om lov om endringe ri lov 20. desember 1996 nr 106 om tomtefeste – USS høringsuttalelse til stortingets justiskomite |
| . I tillegg har USS deltatt på høring i justiskomiteen med leder Reidar Åsgård og advokat Anita Wirak fra sekretariatet.
“Stortingets justiskomite HØRINGSUTTALELSE TIL OT.PRP.NR.41 (2003 – 2004) OM LOV OM ENDRINGER I LOV 20. DESEMBER 1996 NR. 106 OM TOMTEFESTE I Innledning I forbindelse med Stortingets behandling av Ot.Prp.nr. 41 (2003-2004) Om lov om endringer i lov 20. desember 1996 nr. 106 om tomtefeste, vil Utmarkskommunenes Sammenslutning – USS- avgi nedenstående høringsuttalelse. USS ble stiftet i 1996 og består i dag av 64 medlemskommuner, som er fordelt geografisk over hele landet. USS` hovedoppgave er å ivareta medlemskommunenes interesser i utmarksspørsmål av enhver karakter. USS medlemsmasse er kjennetegnet av kommuner med store utmarksarealer og spredtbygd befolkning, og hvor primærnæringer, turisme og reiseliv står sentralt. De fleste nasjonalparker og landskapsvernområder ligger i våre kommuner. Organisasjonen er partipolitisk nøytral. Spørsmålet om endring av tomtefesteloven er en sak som USS har engasjert seg i, ettersom flere av medlemskommunene er ”tomtefestekommuner”, og hvor kommunen har en rolle som regulant. I tillegg kommer det forhold at flere kommuner administrerer betydelige statsallmenninger. Det fremgår av proposisjonen at regjeringen foreslår å utvide dagens innløsningsregler til å gi en generell adgang til innløsning av tomter til bolig og fritidsbruk. USS vil gjennom sin høringsuttalelse ha fokus på hvilken betydning forslaget vil få for kommunene i følgende relasjoner; • Betydningen av tomtefeste som grunnlag for næringsutvikling i distriktene II Kort sammendrag av høringsuttalelsen USS` oppfatning av forslaget til lovendring kan sammenfattes som følger: – Unntaket fra innløsningsretten for landbruket må lovfestes III Betydningen av tomtefeste som grunnlag for næringsutvikling i distriktene Mange små lokalsamfunn er i dag basert på landbruksdrift. Det har de senere år vært en tverrpolitisk målsetning om at distriktene i større grad må gjøre bruk av egne utmarksressurser til nytenkende satsing utover den tradisjonelle landbruksdrift. Regjeringens introduksjon av Landbruk Pluss, er i så måte det siste bidrag som tydeliggjør samfunnets forventninger til at landbruksnæringen må tilpasse seg dagens utfordringer. Tomtefeste og hyttebygging vil være helt sentralt i Landbruk Pluss. Etter oppfordring fra sentrale myndigheter, har grunneierne utnyttet egne utmarksressurser til annet enn tradisjonell bufenæring. Dette gjelder i forhold til jakt og fiske, hyttebygging og annen kreativ utnytting. Tomtefeste gir et sikkert inntektsgrunnlag til dagens eier. Den årlige avkastning gjennom tomtefeste, sikrer imidlertid også inntektsgrunnlaget på gården for de etterfølgende generasjoner med den følge at bosetningen i bygdene opprettholdes. En generell innløsningsrett av festetomter vil frata landbruksnæringen en viktig inntektskilde på bruket. Dersom det ikke finnes alternativt ressursgrunnlag på gården til å foreta omstillinger, vil dette umuliggjøre fortsatt drift med nedleggelse som resultat. Mange små lokalsamfunn er basert på landbruksdrift, og samfunnet er ofte bygget opp om en forutsetning om fortsatt primærnæring. Dersom det ikke finnes alternative inntektskilder i kommunen, kan nedleggelsene i verste fall resultere i fraflytting fra bygda og kommunen Spørsmål om innløsning av festetomter får således konsekvenser utover forholdet mellom den enkelte næringsutøver og festeren. Redusert inntektsgrunnlag på små marginale bruk som ikke har alternativt inntektsutkomme og som resulterer i nedleggelser, får betydning for hele lokalsamfunnet i forhold til trivsel og fremtidsutsikter. Regjeringen har riktignok foreslått at Kongen i forskrifts form kan gi unntak fra innløsningsretten for tomt til fritidshus som ”..høyrer til ein landbrukseigedom og inntekta frå festetomtene utgjer ein monaleg del av den totale næringsinntekta som vert henta frå drift av landbrukseigedomen”, jfr. forslagets § 34, 3. ledd. Etter USS` oppfatning gir ikke forslaget en tilstrekkelig sikkerhet for at landbruksnæringa kan fortsette sin næring med tilstrekkelig grad av forutsigbarhet. Denne usikkerhet rammer ikke bare dagens eiere, men forplanter seg videre til den etterfølgende generasjon når de står overfor valget om å overta gården. Unntaket fra innløsningsregelen for landbruket må etter USS` syn lovfestes, slik at man ikke er avhengig av den til enhver tids sittende regjerings syn på innløsningsrett av tomter tilhørende landbruk. Blir forslaget vedtatt slik det nå står, innebærer dette at kommende regjering ved et pennestrøk kan fjerne landbrukets unntaksordning, og derved endre de grunnleggende rammeforutsetninger for næringsutviklingen i distriktene. Foruten at unntaket fra innløsningsretten må lovfestes, er det USS` anbefaling at Stortinget gir regjeringen klare retningslinjer for praktiseringen av unntaksbestemmelsen: Begrepet ”monaleg del”, som er foreslått av regjeringen, er for upresist. En alminnelig forståelse av begrepet er vesentlig. I synonymordboka til Magne Rommetveit med oversetting til nynorsk er vesentlig oversatt til ”hovudsakeleg, i stor mon, monaleg” . Dette blir åpenbart galt hvis dette forstås som at inntekten fra festetomten må utgjøre mer enn 50 % av samlet gårdsinntekt. Selv 10-15 % er for den enkelte bonde en viktig del av hans næringsinntekt. En slik forståelse står imidlertid i misforhold til regjeringens egen oppfatning, idet den i proposisjonen på s. 34 uttaler at man ”..ikke tar sikte på noen realitetsendring av retten til innløsning for fritidsfeste som hører til landbruksdrift på det nåværende tidspunkt”. Dagens tomtefestel. § 33, 1. ledd oppstiller unntak fra innløsningsretten i de tilfeller hvor ”..det festeareal som høyrer til bruket til saman utgjer ein turvande del av inntektsgrunnlaget”. I forskrift om tomtefeste av 2001 § 4, siste ledd heter det at ”Festeareal som høyrer til bruket blir rekna å utgjere ein turvande del av inntektsgrunnlaget etter tomtefestelova § 33 når festeinntektene til saman utgjer ein tidel eller meir av totalinnkoma ved drift av eigedomen som jord-, skog- eller hagebruk”. Henvisningen til at forslaget ikke tar sikte på noen realitetsendring blir således misvisende. Det er tale om en reell utvidelse av retten til innløsning av tomter som er bortfestet som ledd i landbruksvirksomheten ettersom unntaket skal begrenses til de tilfeller hvor inntekten fra festetomtene utgjør en ”monaleg” del av inntekten fra gårdsbruket. Det må på denne bakgrunn foretas en avklaring av hvilke kriterier som skal benyttes ved fastsettelse av unntaket for landbruksnæringen. Etter USS`oppfatning bør man videreføre dagens ordning. Alternativt kan man knytte unntaket opp til hvorvidt bruket leverer næringsoppgave. IV Konsekvenser av forslaget sett i forhold til kommunens rolle som regulant Når det gjelder innløsning av festetomter med påstående hus, foreslår regjeringen å gi unntak fra kravet til samtykke ”..frå offentleg styresmakt dersom samtykke til bortfeste vart gjeve på bortfestingstida, eller ikkje trongst etter reglane på den tida”, jfr. § 32,3. ledd. Det fremgår av merknadene til bestemmelsen at unntaket først og fremst vil være relevant i forhold til jordl. § 12 og plan- og bygningslovens § 63, ”..men virkeområdet for regelen er ikke begrenset til disse bestemmelsene”. (s. 68). Dette må oppfattes slik at regjeringen de facto foreslår å innføre et generelt unntak fra samtlige offentligrettslige samtykkeregler som kan få betydning i relasjon til innløsning, herunder etter konsesjonsloven (dog med enkelte begrensinger, se nedenfor). Begrunnelsen for unntaket fra jordlov og plan- og bygningsloven fremgår av proposisjonen på s. 35: ”Departementet ser det som mest hensiktsmessig at retten til innløsning følger av reglene i tomtefesteloven, som bygger på en avveining av hensyn på fester- og bortfestersiden, og de offentlige interesser som gjør seg gjeldende. Innløsning vil etter departementets oppfatning normalt ikke komme i strid med hensynene bak jordlovens og plan- og bygningsloven fordi tomtefesteforholdet allerede innebærer en varig omdisponering av tomten. Det vises her til begrunnelsen som er anført i høringsnotatet, jf. punkt 5.3”. I høringsnotatet som omhandler denne problemstilling, inntatt i proposisjonen på side 29, vises det til at unntaket fra offentlig samtykke var foreslått av Sivillovbokutvalget under forberedelsen av dagens tomtefestelov, men at det falt fordi Landbruksdepartementet stilte seg negative til forslaget. I høringsnotatet heter det så; ”Landbruksdepartementets høyringsfråsegn det her er vist til, var gitt med utgangspunkt i regimet under jordlova 1955. Etter den omlegging av landbrukspolitikken som fulgte med jordlova av 1995, vil Justisdepartementet reise spørsmål om det ikkje kan vere naturleg å fremje Sivillovbokutvalet sitt lovframlegg for Stortinget. Når det gjelder lovsituasjonen på tidspunktet for Justisdepartementets vurdering i Ot. Prp nr. 28 for 1995-96 (avgitt den 23. februar 1996), var den nye jordloven trådt i kraft (sanksjonert 12. mai 1995 med ikrafttredelse fra 1. juli 1995). Justisdepartementet vurderte forslaget om innføring av unntak fra de offentligrettslige samtykkeregler i relasjon til jordloven av 1995 da slik: ”Departementet meiner at ein difor ikkje bør oppheve føresegna i § 10 andre ledd samstundes med at ein avskjerer offentleg styresmakt i å føre den kontrollen som i dag ligge i dei offentlegrettslege samtykkeordningane, fyrst og fremst etter jordlova § 12. Departementet går etter dette inn for å oppretthalde gjeldande ordning om at innløysing av festetomt vil kunne kreve samtykke frå offentleg styresmakt dersom vilkåra for dette etter desse lovene er til stades. På denne måten kan landbruksstyresmaktene føre den landbrukspolitiske kontrollen som fyrst og fremst fylgjer jordlova, også ved innløysing av festetomta, og då kan dei vurdere om bortfeste av tomter utgjer ein slik turvande del av innteksgrunnlaget for landbrukseigedomen at samtykke til innløysing ikkje bør gjevast”. (på s. 32). Justisdepartementet vurderte således spørsmålet om å innføre unntak fra de offentligrettslige samtykke regler i relasjon til den nye jordloven, men fant ikke grunn til å innføre et slikt unntak idet man vurderte det som viktig at landbruksmyndighetene fortsatt fører den landbrukspolitiske kontroll de er pålagt i medhold av jordlovens § 12. Ettersom regjeringen i dag henviser til den begrunnelse som er gitt i høringsnotatet der det heter at det er innført et nytt jordlovregime gjennom dagens jordlov, så blir dette – sett i forhold til lovsituasjonen på tidspunktet for Justisdepartementets vurdering i 1996 – derved feilaktig. Jordloven er, slik USS ser det, et viktig redskap for å føre landbrukspolitisk kontroll med landbrukseiendommene. Jordlovens formål er å legge forholdene til rette slik at arealressursene kan brukes på en måte som er ”..mest gagnleg for samfunnet og dei som har yrket sitt i landbruket”, jfr. jordlovens § 1. Arealressursene skal disponeres på en måte som gir ”ein tenleg, variert bruksstruktur ut frå samfunnsutviklinga i området om med hoveudvekt på omsynet til busetjing, arbeid og driftsmessig gode løysingar”. Jordlovens formålsbestemmelse må ses i sammenheng med jordlovens § 12, 1. ledd, som oppstiller et forbud mot deling av ”Eigedom som er nytta eller kan nyttast til jordbruk eller skogbruk..” . Det kreves ikke bare samtykke til fradeling fra en tradisjonell landbrukseiendom, men også til deling av eiendom som driver annen virksomhet som er en del av gårdsdriften, typisk ved bortfeste. Deling vil kun komme på tale der hvor ”samfunnsinteresser av stor vekt taler for det” ”Det sentrale er fradelingens konsekvenser for eiendommens drift i framtida. Kortsiktige gevinster, for eksempel ved salg av tomter, må en derfor i utgangspunktet se bort fra. Formålet med delingsforbudet er å sikre og holde ressursene på bruket samlet for nåværende og framtidige eiere. ”Omsynet til den avkasting eiendommen kan gi” må tolkes i lys av dette”. Slike hensyn blir man fratatt muligheten til å foreta en vurdering av dersom regjeringens forslag får gjennomslag. Det er kommunene som er tillagt myndighet til å avgjøre alle delingssøknader. I det samme rundskrivet under pkt. 1.1 om formålet med rundskrivet heter det: ”For det andre ønsker Landbruksdepartementet å styrke lokalpolitikken, bl.a. for å sikre bosetting i distriktene, verdiskaping og levedyktige lokalsamfunn over hele landet samtidig som andre viktige nasjonale hensyn blir ivaretatt. Avgjørelsen av omdisponerings- og delingssaker kan være av betydning for muligheten til å nå dette målet. Vider heter det under pkt. 2.1 om Kommunenes rolle som landbrukspolitisk aktør: ”Kommunene har med virkning fra 01.01.04 bl.a fått fullmakt til å avgjøre alle delingssøknader. Overføringen av myndighet er gjort bl.a. (for) å styrke lokaldemokratiet på landbruksområdet. Kommunenes rolle er å utøve et lokalt skjønn og forvalte de landbrukspolitiske virkemidlene innen rammen av nasjonal politikk. Lokal skjønnsutøvelse er svært viktig for eksempel i saker om fradeling. Rasjonell utforming av landbrukseiendommer, plassering og utforming av bolig- eller fritidstomter og forhold knyttet til kulturlandskapet er eksempler hvor kommunen skal ha et vidt handlingsrom og hvor lokal forankring er viktig”. Kommunenes rolle etter jordloven er etter dette å føre landbrukspolitisk kontroll med at en deling vil være forsvarlig ut fra de momenter som er nedfelt i jordlovens § 12, 2. ledd, og da slik at en deling kun tillates såfremt det vil være forsvarlig ut fra den avkastning eiendommen gir eller dersom det foreligger samfunnsinteresser av stor vekt. Kommunene har ført en restriktiv politikk i fradelingssaker for å forhindre at gårdens ressursgrunnlag blir utarmet. Ved søknad om fradeling blir det ofte gitt avslag nettopp fordi en fradeling vil svekke driftsgrunnlaget på bruket og være i strid med delingsforbudet. I stedet har man tillatt bortfeste, fordi dette betraktes som en del av driftsgrunnlaget på gården. Hensynene bak delingsloven blir derved ikke tilsidesatt. Som et praktisk eksempel kan vises til at Sirdal kommune i Vest-Agder har gitt byggetillatelse til oppføring av 2720 hytter, men hvor kun 167 er oppført på eiet grunn. De øvrige er på festet grunn og gir et godt inntektsbidrag til gårdene. Dersom regjeringens forslag blir lagt til grunn, innebærer dette at kommunene blir fratatt en viktig samfunnsmessig kontrollfunksjon. I en tid da hensynet til styrking av lokaldemokratiet er en viktig premiss for et velfungerende distriktnorge, slås pendelen kraftig tilbake uten at dette er rasjonelt begrunnet. De hensyn som lå til grunn for å styrke lokalpolitikken ved at avgjørelsesmyndigheten i alle saker om omdisponering og delingssaker ble overført til kommunene i januar 2004 for å sikre bosetting, verdiskapning og opprettholdelse av levedyktige lokalsamfunn, vil få måneder senere bli tilsidesatt dersom regjeringens forslag legges til grunn. Det er forsiktig sagt vanskelig å se noen god sammenheng mellom forslaget til endringer i tomtefesteloven og det som nylig er sagt om det lokale selvstyre og om landsbrukspolitikken. Å opprettholde den kontroll som det offentlige skal ivareta, synes for øvrig departementet selv er viktig i forhold til ubebygde tomter, idet forslaget om å unnta de offentligrettslige regler ikke skal omfatte ubebygd grunn. Begrunnelsen er at ”Når festetomten ikke er bebygd, kan tomten heller ikke sies å være varig omdisponert; situasjonen er for så vidt den samme som da festekontrakten ble inngått. Myndighetene bør da stå fritt til å vurdere om det skal gis tillatelse til utskilling av tomten, på lik linje med de tilfellene hvor det søkes om opprettelse av enhet for bortfeste i mer enn 10 år, jf. Plan- og bygningsloven § 93 første ledd bokstav h og jordloven § 12 første ledd”. USS har imidlertid problemer med å forstå begrunnelsen for denne forskjellsbehandling, all den tid tomten allerede er leid bort og grunneier dermed er fratatt den faktiske rådigheten. Ettersom forslaget om innløsning også omfatter rene tomter, vil den praktiske konsekvens for grunneier være lik. Hvorvidt tomten er bebygd eller ikke, er da av mindre betydning ettersom regjeringen foreslår en generell innløsningsrett. Dersom forslaget på dette punkt opprettholdes, formodes det at en innløsning av ubygde tomter også fordrer konsesjonsbehandling, for eksempel i de tilfeller hvor den ubebygde tomten utgjør mer enn 2 daa, jfr. konsesjonslovens § 4, nr. 1. V Konsekvenser av innløsning sett i forhold til eiendomsgrensene i kommunene Noen hyttefelt er utbygget i henhold til reguleringsplaner slik at man har fått et helhetlig og oversiktlig bebygd område. Foruten selve hyttebebyggelsen er det ofte også investert i veier, parkering og avsatt andre fellesarealer som gir en fornuftig infrastruktur i området. I de tilfeller hvor det skjer innløsning av punktfester, er det foreslått at Fylkesmannen skal forestå grenseoppmålingen som normalt vil ”fastsette grensene i samsvar med det arealet som festeren har opparbeidet i umiddelbar tilknytning til huset”, proposisjonen på s. 36. Under henvisning til begrepet ”normalt”, stiller USS spørsmålstegn ved hvorvidt dette betyr at fylkesmennene står fritt til å benytte andre metoder for arealfastsettelsen. Slik forslaget nå lyder, åpner det opp for en selvstendig vurdering fra fylkesmennenes side av hvilket areal som skal innløses. Dette bør unngås, hvilket tilsier at Stortinget bør gi klare retningslinjer til fylkesmennene om hvilke kriterier som skal benyttes ved arealfastsettelsen. Uavhengig av hvilket areal som tillates innløst, vil det faktum at hyttefeltet ikke fremstår som sammenhengende innebære at man får mellomliggende arealer tilhørende grunneier. Disse arealene vil gjennomgående være ubrukelige til landbruksdrift, og man risikerer at disse blir liggende brakk. Regjeringen legger imidlertid ikke opp til at kommunene skal foreta noen kontroll av hvorvidt en innløsning av tomter med bebyggelse vil medføre slike ulagelige eiendomsgrenser. Å sikre denne type offentlig kontroll har departementet kun sett på som viktig i de tilfeller hvor det er tale om å gi fester adgang til å frasi seg deler av festetomten. Regjeringen betrakter en slik delavståelse av festegrunn som en deling i plan og bygningslovens § 93 første ledd bokstav h, jf. § 63`s forstand, som vil fordre tillatelse. I proposisjonen på s. 61 heter det: ”Etter departementets vurdering tilsier de offentligrettslige hensyn som ligger bak regelen i plan og bygningsloven, at det bør vises varsomhet med å gjøre unntak fra kravene i plan- og bygningsloven § 93 første ledd bokstav h, jf. § 63. Ett av flere formål med loven er at den skal legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir best mulig til gagn for den enkelte og for samfunnet, jf. plan- og bygningsloven § 2 annet ledd. En fradeling av arealer som ikke kan utnyttes på noen hensiktsmessig eller fornuftig måte, vil fort komme i strid med disse hensynene”. Selv om regjeringen ikke går inn for å fremme forslaget om at fester kan frasi seg deler av eiendommen, kan imidlertid USS vanskelig se at den begrunnelsen som fremgår av det ovenfor siterte ikke har gyldighet på generelt grunnlag, og ber derfor Stortinget vurdere hensiktsmessigheten av denne forskjellen. |
USS-nytt nr 6/2004 Ot.prp.nr 41 (2003-2004) Om lov om endringe ri lov 20. desember 1996 nr 106 om tomtefeste – USS høringsu
I forbindelse med Stortingets behandling av ovennevnte odelstingsproposisjon om endringer i lov om tomtefeste har USS avgitt følgende høringsuttalelse som følger nedenfor