USS-nytt nr 2/2004 Rovviltmeldingen - USS høringsuttalelse

”Stortingets Energi- og miljøkomite
Stortinget
0026 Oslo

HØRINGSUTTALELSE TIL ROVVILTMELDINGEN

I Innledning

I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld.nr.15 (2003-2004) om Rovvilt i norsk natur, vil Utmarkskommunenes Sammenslutning – USS – avgi nedenstående høringsuttalelse.

USS ble stiftet i 1996 og består i dag av om lag 70 medlemskommuner, som er fordelt geografisk over hele landet. USS`s hovedoppgave er å ivareta medlemskommunenes interesser i utmarksspørsmål av enhver karakter. Organisasjonen er partipolitisk nøytral. Rovviltpolitikken er en spesielt viktig sak for USS, ettersom flere av medlemskommunene er sterkt berørt av rovdyr. Vår medlemsliste følger vedlagt.

II Sammendrag av høringsuttalelsen

Det har vært en bred politisk oppslutning om målsetningen om både å legge til rette for store rovdyr i Norge og for en videreføring av et aktivt landbruk med utnyttelse av utmarksressurser, bla til beite. Denne målsetningen har vært fulgt opp av et krav om å dempe konfliktnivået i rovdyrsaker. Målsetningen er i dag ikke oppnådd.

USS kan ikke se at rovdyrmeldingen inneholder de nødvendige virkemidler for å nå denne målsetningen. USS kan heller ikke se at regjeringen i rovdyrmeldingen fremmer forslag som i tilstrekkelig grad vil være egnet til å dempe konfliktnivået i rovdyrsaker.

Regjeringen uttaler at forslagene i meldingen ikke skal resultere i ” økte totalkostnader med rovviltpolitikken.” Med dette fraskriver regjeringen seg et viktig virkemiddel knyttet til konfliktdemping, og overfører i stedet kostnadene til berørte distrikter og grunneiere. Regjeringens syn avviker på dette punkt fra entydige uttalelser fra forskerhold.

Regjeringen gir uttrykk for at forslaget ”legger opp til en forvaltning som i størst mulig grad inkluderer berørte regioner og lokalsamfunn.” Det er USS’ syn at forslaget om inndeling av landet i 6 forvaltningsregioner – med de store avstander det innebærer – vil hemme og ikke fremme programerklæringen om størst mulig lokal forvaltning.

Regjeringen foreslår en streng sonering for så vidt gjelder ulv, idet det bare er et begrenset område øst for Glomma mot svenskegrensen som er lagt ut som fremtidig forvaltningsområde.

Dersom staten ut fra nasjonale interesser eller internasjonale forpliktelser ønsker å ha ulv i norsk utmark, bør det være et bærende prinsipp for en slik politikk at den belastningen dette påfører borgerne, i størst mulig grad fordeles på alle.

Det er USS’s syn at den fremtidige rovviltforvaltningen må bygge på følgende:

Rovdyr i norsk fauna er et nasjonalt anliggende. Belastningen ved å ha rovdyr må staten i første rekke ta og rovdyr må i størst mulig grad spres på hele nasjonen, slik at belastningen på den enkelte reduseres.
Konfliktnivået ved dagens rovdyrforvaltning er vesentlig for høyt. Bare ved at belastningen spres og ved at det settes inn vesentlig tyngre forebyggende tiltak, kan dette konfliktnivået reduseres.
De midler Norge til i dag har brukt til gjennomføring av rovdyrpolitikken, har ikke vært tilstrekkelige til å dempe konfliktnivået eller til å styrke legitimiteten rundt rovdyrforvaltningen i de berørte områder. De nødvendige midler må settes av i forbindelse med behandlingen av rovdyrmeldingen.
Bernkonvensjonen pålegger ikke Norge noe bestandskrav for det enkelte rovdyr. Bestander med tilknytning til flere land – som ulv og bjørn – er underlagt et felles forvaltningsansvar. Bernkonvensjonens krav til ” bestandens overlevelse” må vurderes samlet for bestanden, og ikke for det enkelte land.
Gjennom internasjonale konvensjoner til beskyttelse av urbefolkningen, har Norge spesielle forpliktelser over det samiske folk og dets næringsgrunnlag. Også reindriftsområder innenfor Samerettsutvalgets andre mandatområde i Troms, Nordland, Nord- Trøndelag, Sør-Trøndelag og Hedmark nyter spesielt vern som må hensyntas i rovdyrsammenheng.
Den foreslåtte inndeling i 6 forvaltningsregioner gir for store forvaltningsområder og vil mangle en lokal forankring. USS anser fylkesnivået å være den mest hensiktsmessige geografiske og administrative enhet for den fremtidige rovviltforvaltningen.
Uten en sterkere lokal forankring av rovviltforvaltningen vil det være umulig å gjennomføre den nasjonale politikken på sikt, uavhengig av hvilke reaksjoner som iverksettes mot uønsket atferd. Bare gjennom sterkere lokal innflytelse både over bestandsregistreringer, forebyggende tiltak, fellinger og erstatningsordninger kan denne lokale legitimiteten styrkes.
Den foreslåtte sonering av ulv i et svært begrenset område øst for Glomma er usolidarisk, og påfører et utvalgt distrikt og dets befolkning en urimelig høy belastning på nasjonens vegne, og uten innflytelse over forvaltningen.
Dyrevelferd er den enkelte dyreeiers ansvar. Men i de tilfelle statens rovdyrpolitikk gjør det umulig å videreføre et forsvarlig dyrehold, må staten i det minste ta det økonomiske ansvaret for de omlegginger av dyreholdet som forsvarlig dyrevelferd tilsier.
De erstatningsordninger som etableres, må gjenspeile de tapssituasjoner som oppstår. I de tilfelle hvor belastningen på den enkelte blir så stor at videre drift ikke kan forsvares, må staten i tillegg til erstatning for direkte tap, vedta erstatningsordninger for omstilling og for nedleggelse. Erstatningsordningene må være konkrete og forutsigbare.

III Overordnede hensyn som må ivaretas ved fastsettelse av ny rovviltpolitikk

Energi- og miljøkomiteen understreket i forbindelse med behandlingen av forrige rovviltmelding (Innst. S .nr. 301 – 1996-97) at

“..det har vært en markert økning både i rovviltbestandene, skadeproblemene og oppmerksomheten rundt rovviltforvaltningen siden den forrige meldingen ble lagt fram. Det er derfor behov for å forsterke tiltak og virkemidler for å nå målet om vern av rovviltbestanden og samtidig bevare et aktivt jordbruk med utnyttelse av utmarksbeite”

Det ble både da og er senere ved behandlingen av rovdyrspørsmål på Stortinget fra et bredt flertall understreket denne todelte målsetningen om vern av rovdyr og fortsatt bruk av utmarksbeite i samme område.

Utviklingen i tiden fra forrige melding har vist at denne målsetning ikke kan sies å være nådd. Snarere tvert imot; konfliktnivået har tiltatt og det har manglet virkemidler for en akseptabel håndtering av denne konflikten. Tiden er derfor inne til en grundig gjennomgang av hele rovviltpolitikken.

Det er USS’s syn at regjeringen gjennom rovviltmeldingen dessverre ikke har fremmet tilstrekkelig gode forslag til tiltak som vil gi de nødvendige bidrag til å redusere konfliktnivået i rovviltforvaltningen fremover.

Dersom staten ut fra nasjonale og / eller internasjonale interesser ønsker å ha rovdyr i utmarka, må det prinsipielle utgangspunktet være at den belastningen dette påfører enkelte områder og private borgere, må så langt som mulig bæres av fellesskapet. Det må derfor etableres ordninger som gjør det mulig å oppnå forståelse for statens rovdyrpolitikk også hos de som blir berørt av rovviltholdet. Dette forutsetter nye tiltak som kan skape gjensidig tillit mellom de som er berørt og de som forvalter. Ikke bare bør dette være et grunnleggende utgangspunkt av hensyn til de berørte, men tiden har vist at det også er en grunnleggende forutsetning for at den ønskede rovviltpolitikken kan gjennomføres. Manglende lokal legitimitet rundt rovviltpolitikken har vist seg å være et økende problem, som ikke alene kan avbøtes med straffelignende reaksjoner.

Dette fordrer blant annet at forvaltningen av rovviltpolitikken i størst mulig grad legges lokalt. Det vil ikke bli forstått dersom staten på den ene siden på alle andre sektorer knyttet til areal- og miljøforvaltningen i stor grad delegerer myndighet til lokalt nivå, og samtidig tviholder på en sentral forvaltning av rovviltpolitikken.

En ytterligere utfordring i oppbyggingen av den lokale forståelsen rundt rovviltpolitikken, er at det foreligger skikkelige erstatningsordninger til de som lider tap pga statens politikk. Dette gjelder både erstatningsordninger for direkte tap av bufe, rein og annet, men også erstatningsordninger for dem som blir fratatt muligheten til å utøve næringsvirksomhet. Det er USS’s syn at både dagens rovviltforvaltning og den nye stortingsmeldingen mangler regler for omstillingstiltak for dem som ikke lenger kan drive sin tradisjonelle næring på regningsvarende måte for å opprettholde målsetningen om å ha et fortsatt levedyktig distriktsnorge.

Regjeringens forslag til sonering av ulv, som innebærer at belastningen kun plasseres i deler av landet og ikke fordeles på hele fellesskapet, har ikke tatt innover seg den massive motstand det er mot dette i distriktene. En slik løsning synes heller ikke å være faglig forankret.

Når regjeringen velger å overlate hele belastningen til kun enkelte deler av landet, uten at det fremmes forslag om iverksettelse av spesielle tiltak som kompenserer for den særulempe de berørte distriktene blir påført, fremstår ikke dette konfliktreduserende.
Gjennomføring av den foreslåtte soneringspolitikken vil kunne føre til at deler av landbruksnæringen i de berørte distriktene ikke lenger kan videreføres. Kostnadene ved dette må i sin helhet belastes storsamfunnet, men USS kan ikke se at regjeringen har foreslått slike tiltak når det uttales at forslaget ikke skal resultere i “økte totalkostnader med rovviltpolitikken”.

USS ber komiteen vurdere hvorvidt det er rimelig at de økonomiske byrdene ved den ønskede statlige politikken skal tas av den enkelte borger og bare av noen av landets innbyggere – USS kan ikke se at det er tilfelle.

All forskning viser at en forvaltning som skjer lokalt, vil være lettere å forsone seg med enn en styrt forvaltning utenfra. Regjeringens forslag til store regioninndelinger og organisering av de foreslåtte regionale rovviltnemndene er i så måte ikke hensiktsmessige konfliktreduserende tiltak.

USS vil gjennom sin høringsuttalelse kommentere følgende temaer:

• Internasjonale forpliktelser
• Organiseringen av fremtidens rovviltforvaltning
• Erstatningsordningen
• Samfunnsregnskap

IV Internasjonale forpliktelser

Da Stortinget i forbindelse med behandlingen av Innst.S.nr.110 (2000-2001) ga regjeringen i mandat å utarbeide en ny stortingsmelding om rovviltforvaltningen, var det forutsatt at denne skulle bygge på internasjonale miljøkonvensjoner. Regjeringen har i meldingen redegjort for hvilke internasjonale forpliktelser Norge er bundet av og innholdet i disse. USS må likevel konstatere at meldingen ikke er tilstrekkelig klargjørende om hvilke internasjonale rammer som gjelder for norsk rovdyrpolitikk. USS vil derfor kommentere dette nedenfor.

Bernkonvensjonen

Det er Bernkonvensjonen som tradisjonelt har vært fremhevet som den sentrale konvensjon Norge som stat har forpliktelser i henhold til. Dette er en vernekonvensjon, og det har i den senere tid vært rettet søkelys mot det forhold at det også finnes konvensjoner som hensyntar andre interesser enn verneinteresser. Dette gjelder først og fremst ILO konvensjonen nr 169 om urfolks rettigheter og FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 27.

Det er fra flere hold reist spørsmål om hvorledes disse konvensjonene skal forstås sammenholdt med Bernkonvensjonen.

Bernkonvensjonen fastslår i art. 2 som en klar hovedregel at medlemslandene skal treffe de nødvendige tiltak for å opprettholde bestandene.

Bestandsmål

USS vil understreke at Bernkonvensjonen ikke pålegger Norge noe minstekrav når det gjelder størrelsen på de enkelte bestander. Dette innebærer at landene fritt kan fastsette nivået på bestandene såfremt dette gjøres innenfor en forsvarlig vurdering av hva “bestandens overlevelse” kan tåle. Det kan imidlertid ikke utledes av konvensjonen at hvert partsland har en plikt til å opprettholde en egen bestand. Dette er senest bekreftet i en rapport fra Institutt for offentlig rett i Oslo v/ Andreas Schei, hvor det er lagt til grunn at det ikke er et krav til egen bestand innenfor statens territorium. Når det gjelder bestander med tilknytning til flere land, har landene et felles ansvar for å bevare denne bestanden. Bernkonvensjonen regulerer imidlertid ikke den nærmere fordeling mellom landene, og overlater derved til medlemslandene selv å foreta den nærmere fordeling av byrden. Det kan i henhold til Bernkonvensjonen derfor ikke utledes noe krav til at Norge feks skal være forpliktet til å bygge opp en egen ulvebestand. Om dette vises til Oslo namsretts rettskraftige kjennelse 16. februar 2001 s. 13, hvor det heter:

”Retten legger videre til grunn at Norge i henhold til Bernkonvensjonen ikke er forpliktet til å opprettholde en egen levedyktig ulvebestand i Norge.”

Regjeringen har fremmet forslag om at Norge skal ha 65 årlige ynglinger gaupe, 42 årlige ynglinger jerv, 20 årlige ynglinger av bjørn og “noen årlige ynglinger” ulv.

I en situasjon hvor konfliktnivået har økt betraktelig, ønsker altså regjeringen å foreta en kraftig økning av antall årlige ynglinger gaupe.

Videre innebærer den etappevise målsetningen om 20 årlige ynglinger bjørn, at man i realiteten må ha en bestand på 40 binner ettersom bjørnen har en svært langsom evne til reproduksjon. Rovviltmeldingen inneholder ikke denne reservasjonen, og dermed blir måltallet villedende. I tilknytning til diskusjonen om den norske bjørnebestanden, må en også ta i betraktning det problem som svenske streifdyr medfører for Norge.

Når det gjelder regjeringens forslag til jervebestanden, er dette målet allerede oppnådd. Flere av USS kommuner er sterkt berørt av store jervetap. Hensett til de høye tapstallene, bør man istedet vurdere en reduksjon av bestandsmålet.

Videre er det påfallende at regjeringen ikke har konkretisert nøyaktig mål til ulvebestanden, men kun anslått dette som “noen”. Dette “noe” må defineres, slik at de som skal ha forvaltningsansvaret for ulven har noe konkret å forholde seg til.

I stedet for å ytterligere øke bestandsmålene bes komiteen vurdere hvorvidt ikke tiden heller er inne for å legge seg på en bevaringslinje.

Unntak fra fellingsforbudet

Av Bernkonvensjonens art. 6 følger det som utgangspunkt et totalforbud mot forsettlig felling av de arter som er plassert i vedlegg II (jerv, bjørn og ulv).

Medlemslandene kan imidlertid gi fellingstillatelse såfremt “det ikke er noen annen tilfredsstillende løsning og at unntaket ikke vil være skadelig for vedkommende bestands overlevelse”. Utover dette må et tilleggsvilkår være oppfylt, og for Norges del vil alternativet om felling for å avverge alvorlig skade på husdyr være mest aktuelt.

Når det gjelder kriteriet om at det ikke finnes noen annen tilfredsstillende løsning, så innebærer dette at statene må vurdere hvorvidt det finnes andre og mindre inngripende tiltak enn felling før dette iverksettes. Det er imidlertid antatt at det går en grense for hvor omfattende tiltak statene er forpliktet til å iverksette – både praktisk og kostnadsmessig. USS har bedt departementet avklare hvor denne grensen går, uten at en kan se at slik vurdering er foretatt. Rent konkret; dersom man opplever rovdyrangrep på sau som oppholder seg på utmarksbeite, i en situasjon hvor saueeier ikke har tilgang på innmarksbeite, hvor går den økonomiske grense for hvor store kostnader man skal kreve at den enkelte påføres før man kan konkludere med at det ikke finnes noen “annen tilfredsstillende løsning” enn felling?

Vernebestemmelser til fordel for urbefolkningen

ILO konvensjonen nr 169 om urfolks rettigheter og FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 27

Gjennom disse konvensjoner har Norge påtatt seg å treffe tiltak for å legge til rette for opprettholdelse av de materielle vilkårene for utøvelse av den samiske kulturen.

Reindriftsnæringen er i henhold til FN-konvensjonen art. 27 sikret en rett til å utøve sin virksomhet uten inngrep som umuliggjør eller uforholdsmessig vanskeliggjør driften. Rovdyrtap vil vanskeliggjøre driften. Dersom de begrensninger som pålegges næringen blir for omfattende, vil dette derfor kunne være i strid med konvensjonen. Regjeringen har i rovviltmeldingen lagt til grunn at økonomiske støtteordninger til reindriftsnæringen og en restriktiv rovviltforvaltning vil være tilstrekkelig til å sikre reindriftsnæringen.

Regjeringen har imidlertid ikke tatt stilling til hvorvidt konvensjonene får betydning for alle de deler av landet hvor det foregår samisk reindriftsforvaltning. Det andre Samerettsutvalget som nå er i arbeid, har som mandatområde Troms, Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og deler av Hedmark. Det er USS`s syn at disse reindriftsområdene kommer i samme stilling som områdene i nord for så vidt gjelder Norges folkerettslige forpliktelser. USS vil påpeke at rovdyrmeldingen gir Stortinget et utilfredsstillende beslutningsgrunnlag når dette ikke er presisert.

Forholdet til den øvrige landbruksnæringen – uten konvensjonsbeskyttelse

Det foreligger ingen tilsvarende internasjonale konvensjoner av rettslig karakter til beskyttelse av den øvrige landbruksnæringen. Denne delen av landbruksnæringen er imidlertid minst like utsatt og sårbar for statens rovdyrpolitikk som reindriftsnæringen, og det fremstår derfor som urimelig for mange at denne næringen ikke gis en tilsvarende beskyttelse som reindriftsnæringen. Dette valget står naturligvis Norge fritt til å foreta.

Beskyttelsesbehovet har to dimensjoner: Dels den beskyttelse som ligger i å videreføre den tradisjonelle næringsutøvelsen og dels den beskyttelse som ligger i et vern om den økonomiske verdien av næringsutøvelsen for den enkelte.

Det er USS`s syn at uavhengig av synet på det første beskyttelsesbehovet – som i første rekke gjelder reindriftsnæringen – bør staten likestille det økonomiske beskyttelsesbehovet. Det er ingen grunn til å forskjellsbehandle bufenæringen og reindriftsnæringen i økonomisk sammenheng.

V Forvaltningsregioner – lokal forvaltning

Regjeringen foreslår å innføre forvaltningssoner, og har inndelt landet i 6 regioner. Det skal i hver region som utgangspunkt oppstilles nasjonale bestandsminstemål for hver art. Innenfor hver region foreslås det opprettet en regional rovviltnemnd som skal ha ansvaret for forvaltning av gaupe, jerv og bjørn innenfor regionen.

Regjeringen legger altså opp til å avvikle dagens forvaltningssoner og kjerneområder, og i stedet innføre forvaltningsregioner.

USS vil motsette seg forslaget til sonering, den geografiske inndeling av forvaltningssonene og kompetansen til de foreslåtte rovviltnemndene.

Når regjeringen har som uttalt målsetning å ”legge opp til en forvaltning som i størst mulig grad inkluderer berørte regioner og lokalsamfunn” – jfr s. 91 – blir det etter USS’syn ikke et heldig grep å dele landet inn i 6 forvaltningsregioner. Dette har verken oppslutning fra lokalt hold eller fra forskerhold: I NINAs fagrapport nr. 70 om “Lokale syn på rovvilt og rovviltforvaltning. En undersøkelse i fire kommuner: Aurskog-høland, Lesja, Lierne og Porsanger”, er et av de tydeligste funnene at det er minimal støtte til en streng soneringspolitikk.

I ROSA rapporten, NINA temahefte 22 om Rovvilt og Samfunn i Norge, påpekes det at konfliktene vil øke i områder hvor man legger rovvilt. Videre fremheves det at folk vil oppfatte det som provoserende å skulle bo i et “reservat” påtvunget utenfra. Videre vil en konsentrasjon av rovdyr medføre en økt konflikt med jaktinteressene fordi dette vil “gjøre større innhogg i bestandene av jaktbart vilt”. Endelig fremheves at “Uten effektive konfliktdempende tiltak vil et mindretall måtte bære tunge byrder alene”.

Forslaget om sonering av ulv til et begrenset område øst for Glomma, innebærer at enkelte distrikter vil få en svært tung bør. USS mener at man ved fastsettelsen av rovviltpolitikken bør ha som målsetning å fordele byrdene mellom distriktene slik at ikke noen oppleves å rammes hardt, mens andre går klar. En slik løsning vil nok av de fleste oppfattes som  rettferdig og vil antageligvis være lettere å akseptere. Samtidig vil byrdene på den enkelte region bli vesentlig mindre, noe som også styrker muligheten for å øke den lokale forståelse for verdien av rovdyr i norsk utmark.

Det er videre USS’ syn at nye administrative inndelinger av bestemte forvaltningsoppgaver bør ha særlige gode grunner. Dels fordi nye grensedragninger alltid vil kunne by på problemer, og dels fordi gjeldende administrative inndelinger er innarbeidet.

Videre kan det rettes innvendinger mot selve den geografiske inndeling, ved at de foreslåtte grensene går på tvers av fylkesgrensene og vil gi de berørte distrikter vanskeligheter med å finne en praktisk geografisk løsning. Til eksempel vises til at Oppland fylke er berørt av 3 forvaltningssoner.

Når det gjelder selve organiseringen, er det for tilliten til rovdyrforvaltningen viktig å legge forvaltningen lokalt. Undersøkelser i forkant av fremleggelsen av meldingen viser at det i befolkningen er manglende tillit til forvaltningsmyndighetene i rovviltsaken. Dersom man skal oppnå større tillit i befolkningen ved å skape dialog og samarbeid, er det viktig at beslutningene treffes nærmest mulig der oppgavene er. Når regionene blir såvidt store som foreslått, vil eksempelvis ikke en innbygger i Os / Tolga i nord oppfatte en beslutning som treffes i Halden i sør for å være særlig lokal. Videre vises det til at region 5, som består av mesteparten av Nordland og Troms, har en geografisk utstrekning på omlag 1000 km.

Når regjeringen selv refererer til undersøkelser av folks syn på dagens rovviltforvaltning som viser en “frustrasjon som i stor grad dreier seg om forvaltningens (manglende) evne til kommunikasjon, dialog og fleksibilitet”, må man ta dette på alvor.

USS er av den oppfatning at dagens fylkesgrenser og dagens fylkesinndeling vil være hensiktsmessige fremtidige inndelinger av forvaltningsområder. Fylkene representerer et geografisk nivå som vil kunne være akseptabelt, både hensett til forvaltningsoppgavene og hensett til ønsket om å styrke den lokale forvaltningen, forutsatt at det samarbeid fylkene har på andre forvaltningsområder med kommunene også videreføres innenfor rovviltforvaltningen. Samtidig knyttes rovviltforvaltningen til et innarbeidet og demokratisk nivå, og hvor grensene er klare. Det forhold regjeringen påpeker om rovdyrenes atferd uavhengig av slike grenser, vil kunne fanges opp av de interkommunale samarbeidsordninger som allerede eksisterer. Målet må nå være å få fastsatt en demokratisk modell som gir de lokale aktører en reell myndighet i rovviltforvaltningen.

En annen innvending mot forslaget til organisering, er at forvaltningsnemndene ikke blir tillagt kompetanse selv til å fastsette bestandsmålene i sitt distrikt. Det må være distriktene selv som får tillagt myndighet til å fastsette bestandsmål, og ikke sentrale myndigheter. For så vidt gjelder bjørn og ulv hvor bestanden er fellesnordisk, vil det etter USS’ syn ha en ren symbolsk verdi å fastsette bestemte bestandsmål i Norge, i alle fall i overskuelig fremtid: med de bestander som finnes på svensk side, har det ingen egenverdi for bestandens overlevelse å fastsette slike bestandsmål som regjeringen foreslår.

Videre innebærer regjeringens forslag at nemndene i realiteten ikke får forvaltningskompetanse før bestandsmålene i regionen er oppfylt. Med de mål regjeringen har lagt opp til, kan det ta svært lang tid før målet er oppnådd. Det kan da stilles spørsmål ved realiteten i nemndenes forvaltningskompetanse i “venteperioden”. Dersom en overlater til nemndene selv å fastsette bestandsmål, vil man oppnå at disse får reell myndighet fra den dagen det nye systemet blir iverksatt.

USS er ikke enig i at ulveforvaltningen legges direkte til Direktoratet for naturforvaltning. Ettersom man vet at befolkningen i de distrikter som er berørt av ulv har svært liten tillit til sentrale forvaltningsmyndigheter, er det viktig som et konfliktdempende tiltak i størst mulig grad å legge forvaltningen for ulv lokalt.

En problemstilling i forlengelsen av dette, er hvorledes man skal håndtere rovvilt som befinner seg utenfor de foreslåtte sonene. Dagens praksis viser seg at man ofte får avslag på søknader om fellingstillatelse av skadedyr som befinner seg utenfor den vedtatte kjernesone / forvaltningssone. I disse områder er det gitt forventninger om fravær av rovdyr, og når man så oppdager rovdyr i slike områder, volder dette frykt, usikkerhet og uforutsigbarhet. Man ser da at avslag på søknad gis med den begrunnelse at inntil det vedtatte bestandsmål er oppnådd, må man være forsiktig med felling. I en situasjon hvor Sverige har lagt opp til et mål om å etablere en forholdsvis stor flokk rovdyr uten familietilknytning, vil dette øke antall streifdyr også i Norge. Dette viser at det er behov for en nærmere avklaring av praktiseringen av rovdyrpolitikken når det gjelder rovdyr som oppholder seg utenfor de foreslåtte forvaltningssonene.

Når det gjelder uttak av skadevoldere, har flere kommuner erfart at uttak ved lisensjakt ikke er et tilstrekkelig effektivt tiltak. Et bedre forvaltningsmessig og skadereduserende tiltak vil være en målrettet felling utført fra lokalt hold.

Det mangler også et skikkelig system for uttak av skadevoldere, og flere USS kommuner er av den oppfatning at staten ved SNO ikke har et tilstrekkelig apparat (jegerkorps) til å bistå kommunene. Staten bevilger heller ikke tilstrekkelige midler til gjennomføring av lokal felling, hvilket innebærer at kommunene selv må subsidiere dette. Et forslag er å bygge opp lokale fellingslag for nettopp å kunne håndtere effektive uttak. Uavhengig av hvilken modell en benytter, må imidlertid forutsetningen være at staten dekker alle utgifter slik at kommunene gis full økonomisk kompensasjon ved bruk av lokale fellingslag.

Erfaringer viser at en stor del av konflikten mellom de sentrale myndigheter og lokalbefolkningen, skyldes uenighet om størrelsen på bestandene i distriktene. Undersøkelser viser at lokalbefolkningen har størst tillit til de registreringer som skjer lokalt, og det er derfor viktig at dette arbeidet legges lokalt.

Et naturlig og logisk tiltak vil være i større grad å overføre ansvaret for bestandsovervåkingen på lokalt plan. Regjeringen legger opp til at lokale aktører mer direkte skal kunne medvirke i overvåkningen, samtidig som hovedansvaret for innsamlingsmetodikk, tolkning og systematisering skal legges til forskningsmiljøene.

USS mener at bestandsovervåkningen i større grad må skje lokalt for å sikre økt tillit i befolkningen.

VI Erstatningsordningen

Problemet – et eksempel på rovviltpolitikkens konsekvenser for beitebrukere

USS ser med bekymring på hvorledes tilhold av rovvilt vanskeliggjør den enkelte bondes hverdag. I den perioden som har gått siden vedtakelsen av forrige rovviltforvaltning, har bondenæringen opplevd nedleggelse av mange gode og driveverdige bruk.

Norsk bufenæring er i stor grad basert på tradisjonelt utmarksbeite. Mange av dem som driver landbruksnæring i distrikter med tilhold av rovvilt, har opplevd store rovvilttap. Når utmarksbeite blir umuliggjort, og man ikke selv har tilgang på innmarksbeite medfører leie av innmarksbeite store ekstrakostnader.

Et eksempel på hvor store konsekvenser rovviltpolitikken kan få for de private, er de beitelag som har tradisjonelt utmarksbeite i Koppangreviret i Rendalen kommune.

Ettersom ulvefamilier de senere år har hatt tilhold her, har dette medført innmarksbeite fra 1998 for beitelagene. I forkant av beitesesongen 2002, rettet beitelagene en forespørsel til Direktoratet for naturforvaltning om hvorvidt det var forsvarlig å sende sau på utmarksbeite kommende sesong. Lagene hadde tilsammen en besetning på 3.952 sauer. Direktoratet for naturforvaltning mente at såfremt det ble iverksatt tiltak for å forebygge skader, kunne sau sendes ut. Det ble tilbudt kr. 700 000,-. Grunnet reell ulvefrykt mente lagene at det tilbudte beløp ikke var tilstrekkelig til å iverksette de nødvendige tiltak. Tilbudet ble påklaget til Miljøverndepartementet, som stadfestet dette. Beitelagene følte seg derfor presset til å sende dyra ut på beite. Kort tid etter at sauene var sendt ut, gikk ulven til angrep og forårsaket store sauetap. Fylkesmannen i Hedmark mente at dette ikke nødvendiggjorde nedsanking av sauene eller forbud mot ytterligere slepp, mens dyrevernnemnda traff akutt nedsankingsvedtak.

Vedtaket resulterte i betydelige ekstrakostnader for begge lagene i form av flytting av sau, tilkjøring av vann, beitepussing, gjødsling, flytting og vedlikehold av gjerde, leie av innmarksbeite og innkjøp av vinterfor. Kostnadene ved å ha dyra på innmarksbeite er beregnet til å utgjøre i overkant av kr. 5 mill. Staten har imidlertid, på tross av dette tapet, ikke vært villig til å akseptere ansvar for hele tapet ettersom det kun er utbetalt i underkant av 1 mill.

Beitelagene fremmet senere krav om erstatning for påførte utgifter, bla under henvisning til at Justisdepartementets lovavdeling den 5. november 2002 har konkludert med at:

“Dyrevl. § 24 gir ikke dyrevernnemndene hjemmel til å treffe vedtak om for eksempel nedsanking av dyr fra beite på grunn av rovdyrskader i situasjoner der den ansvarlige etter dyrevl. § 5 a nr. 3 eller § 2 ikke er forpliktet til å avstå fra å benytte det aktuelle området til beiting”.

Landbruksdepartementet avslo erstatningskravet med den begrunnelse at dyreeier selv hadde plikt til å foreta nedsanking grunnet ulveangrep. Når saueeier selv hadde plikt til nedsanking, var departementet av den oppfatning at dyrevernnemnda derved hadde kompetanse til å pålegge akutt nedsanking.

Statens håndtering av denne saken viser hvilken umulig situasjon en saueeier uforskyldt kan komme opp i. På den ene siden føler man seg presset til å sende ut dyra på utmarksbeite, på tross av at det foreligger en tapsfare. Når rovdyr så går til angrep, blir man møtt med den holdning at man selv var forpliktet til å iverksette tiltak for å verne dyr mot angrep. Unnlatelse av dette oppfattes som brudd på dyrevernloven og med den konsekvens at tapet ikke blir dekket fra staten.

Det hører med til historien at selv statens egen representant – Fylkesmannen i Hedmark – i brev til statsråden 30. august 2002 gav uttrykk for at saken var utilstrekkelig løst fra statens side. Han fremholdt bla.

“Det er ingen tvil om at brukerne på Hanestadkjølen og Vestkjølen er i en særdeles vanskelig situasjon, slik som vist til i brevet fra Rendalen kommune.

Vi er klar over at budsjettrammene er trange, men vil samtidig vise til at forutsetningen for å finne løsninger i rovvilt/bufe konflikten sammen med kommunen og brukerne, forutsetter tilstrekkelige bevilgninger”

USS finner det nødvendig å fremheve denne saken, fordi den dessverre illustrer en side av dagens rovdyrforvaltning som åpenbart er utilfredstillende og som avdekker betydelige systemmangler. Når så galt skal være at den enkelte sauebonde må stå tilbake med sin tradisjonelle bruk av egen eiendom av hensyn til nasjonale og internasjonale bestemmelser om vern av rovdyr, burde det være et minstekrav at kostnadene ved dette bæres av staten og ikke av den som rammes.

Forholdet mellom rovviltforvaltning og dyrevelferd

I forbindelse med regjeringens forslag til dyrehold og dyreveldferd St.meld. nr.12 (2002-2003) valgte næringskomiteen å ikke behandle forholdet mellom rovviltforvaltningen og dyrevelferd fordi det var nødvendig at “spørsmålet knyttet til rovviltforvaltning og beitedyr blir sett i sammenheng og at alle forhold under dette saksfeltet blir behandlet i forbindelse med den bebudede rovviltmeldingen..” (komiteens flertall, alle unntatt Høyre og Kristelig Folkeparti).

Det er USS`s oppfatning at eksistensen av rovvilt i mange tilfeller forhindrer fortsatt bruk av utmarka. Dette kan i neste omgang føre til nedleggelse av gode og drivverdige bruk, og en ødsling med samfunnsgavnlige investeringer.

At det ikke lar seg kombinere å drive landbruk i nærheten av forvaltningssonene, synes også øverste statlige myndighet etter dyrevernloven å legge til grunn. Regiondirektør Eivind Liven uttaler følgende til VG den 6. januar 2004:

“Det er nærmest bestemt at vi skal ha rovdyr, også ulv, i Norge. Da nytter det rett og slett ikke at man har sau eller andre dyr på utmarksbeite i de samme områdene. Det er en umulighet å kombinere sau og ulv”.

Videre uttaler han at “..bønder som blir skadelidende, må kompenseres økonomisk for å legge ned driften…Bøndene må kompenseres på en eller annen måte”.

Regjeringen har imidlertid ikke foretatt en grundig drøftelse av forholdet mellom beitebruk og dyrevern utover å påpeke at det er viktig å finne “balansen mellom de positive sidene ved beitebruken og hva som kan aksepteres av tap og lidelse”.

Videre heter det at:

”Det vil uansett gå en grense for hvor omfattende lidelse som kan forsvares ut fra fordelene knyttet til beitebruken. En etisk og dyrevelferdsmessig akseptabel beitebruk må være målsettingen for et framtidig sauehold i vårt land, og bli et resultat av en samlet og helhetlig drøfting av problemstillingene slik de kommer fram både i dyrevelferdsmeldingen og i denne stortingsmeldingen”.

Hvor denne grensen skal trekkes får man imidlertid ingen svar på.

Det fremtvinger seg derfor et behov for en prinsipiell avklaring i spørsmålet om dyrevernloven er slik å forstå at den forbyr bruk av tradisjonelle utmarksbeiter. Skal dyrevernloven § 2 dermed forstås slik at dyreeiere er forpliktet til å avstå fra å sende dyr på utmarksbeite fordi man risikerer rovviltangrep?

Komiteen må derfor ta stilling til hvorvidt det offentlige skal forby grunneiere og beiteberettigede å bruke tradisjonelle beiteområder med den konsekvens at opprettholdelse av dyreholdet på sikt blir umuliggjort.

Etter USS`s syn vil et slikt standpunkt ikke være i tråd med gjeldende rett.

Regjeringens forslag til erstatningsordning

Kompensasjon til berørte næringsutøvere i distrikter med rovvilttilhold gjennom erstatningsordninger får betydning på tre plan:

En erstatningsordning som gir kompensasjon for det direkte tapet
En erstatningsordning som gir de nødvendige midler til å foreta omstilling
En erstatningsordning som kompenserer det rene næringstap ved nedleggelser

Når det gjelder erstatning for det direkte rovvilttap, har man i dag en ordning hvor saueeiere får full erstatning for dokumentert eller sannsynliggjort tap.

Regjeringen foreslår å oppheve dagens erstatningsordning og istedet erstatte denne med en todelt ordning.

Den ene delen er en videreføring av erstatning etter faktisk dokumenterbart tap.

Videre foreslås det innført et såkalt “risikotillegg”, som innebærer at man får utbetalt et på forhånd fastsatt beløp basert på den risiko for rovvilt som er i området.

Det er USS oppfatning at denne erstatningsordningen vil gi dyreeiere et dårligere resultat enn dagens ordning.

For det første er det en kjensgjerning at det kun er 10 % av rovvilttapet som kan dokumenteres. Det skjønn som tidligere har vært utvist basert på sannsynliggjøring av tap, faller ved forslaget bort.

Videre fremstår det nærmere innhold og utforming av kriterier knyttet til risikotillegget som uklar.

Regjeringen legger videre opp til at dette virkemiddelapparatet skal gi en klar økonomisk stimulans til tapsforebygging og utvidet tilsyn samtidig som den forutsetter at det iverksettes mer varige langsiktige driftstilpasninger. Man er da over i spørsmål om midler til omstilling.

Regjeringens forslag innebærer etter dette at næringen selv gis ansvar for å finne egnede tapsforebyggende tiltak.

Etter USS`s oppfatning kan dette i og for seg være en akseptabel løsning såfremt det bevilges tilstrekkelig med midler slik at bondenæringen gis økonomiske rammebetingelser for selv å iverksette de nødvendige tiltak.

I ROSA-rapporten er det fremhevet at “Samfunnet må sette av betydelige økonomiske ressurser, både til erstatning av tapte beitedyr, tapsforebyggende tiltak, midler til omstilling, og til evt. andre kompensasjonsordninger”.

Videre heter det at:

“Når det gjelder tapsforebyggende tiltak, er disse kostbare, og krever langsiktige og forutsigbare økonomiske rammevilkår for dem som skal ta dem i bruk. Dette er helt nødvendig for å kunne planlegge og drive på en slik måte at den enkeltes økonomi er stabil over tid”.

Sett på bakgrunn av behovet for økonomiske støtteordninger som rapportene påpeker, er det USS oppfatning at regjeringen ikke har foreslått bevilget de midler som er nødvendig for å finne langsiktige egnede tapsforebyggende tiltak. Når det legges opp til at driftstilpasningene skal finne sted innenfor rammen av midler til forebyggende tiltak og landbrukspolitiske midler samtidig som at dette totalt sett ikke skal medføre økte kostnader sammenlignet med  dagens bevilgninger, vil dette etter USS`s oppfatning ikke gi de nødvendige økonomiske rammevilkår.

En slik ordning vil være avhengig av det enkelte års budsjett og gir liten grad av forutsigbare økonomiske rammevilkår. Det oppleves støtende at den enkeltes økonomiske vern avhenger av den aktuelle tids budsjettbalanse. Det fremstår videre noe spesielt når man legger opp til å bruke landbrukspolitiske midler til slike varige driftstilpasninger. Forutsetningen må i så fall være at denne bruken ikke går på bekostning av andre overføringer til landbruket.

Slik forslaget er lagt opp, forutsetter en ordning med varige drifttilpasninger at det finnes et alternativt produksjonsgrunnlag på bruket. Dersom dette ikke finnes, må man vurdere hvorvidt man skal utvide dagens erstatningsordning for omstillingsmidler til også å erstatte det rene næringstap dersom det er rovviltforekomsten som umuliggjør fortsatt drift.

Man er da over i en situasjon med kompensasjon for nedleggelse. Regjeringen har ikke foreslått en erstatningsordning til dette formål, og USS ber komiteen ta stilling til om ikke det er rimelig at fellesskapet kompenserer den enkelte næringsutøver for det tap han lider ved å ikke kunne fortsette driften når dette umuliggjøres som følge av rovvilttilhold.

Når eksistensen av rovdyr rent faktisk forhindrer enhver bruk av utmarka, er man i realiteten fratatt retten til å bruke sin egen eiendom. Når man så ikke har annet produksjonsgrunnlag på bruket, kan dette resultere i nedleggelse av gode og drivverdige bruk og en ødsling med samfunnsgavnlige investeringer.

Etter USS oppfatning må dette tapet ved nedleggelse bæres av storsamfunnet.

Det overordnede mål må være at de berørte får dekket hele det konkrete og individuelle tapet de faktisk lider uavhengig av om det er grunnlag for fortsatt drift eller ikke. Dette gjelder både erstatning for direkte tap, erstatning for iverksettelse av de nødvendige omstillingstiltak og erstatning for nedleggelser i den grad fortsatt drift blir en umulighet.

Merkostnadene med den fremtidige ressursutnyttelse som følge av fellesskapets ønske om å opprettholde rovviltbestandene, må forutsettes dekket av staten som representant for fellesskapet. Tapet kan ikke veltes over på den som tilfeldigvis driver i rovviltutsatte områder.

VII Samfunnsregnskap

Når man diskuterer fremtidens rovviltpolitikk, er det viktig å se problemstillingen i et større helhetlig perspektiv.

I et geografisk langstrakt land som Norge, er det en målsetning i seg selv å opprettholde bosettingen på bygda.

Mange små lokalsamfunn er basert på landbruksdrift, og samfunnet er ofte bygget opp om en forutsetning om fortsatte primærnæringer.

Nedleggelse av bruk i slike områder, kan få store ringvirkninger for hele samfunnet. Det forhold at det ikke finnes alternative arbeidsplasser, medfører at den enkelte ved nedleggelser mister hele sitt inntektsgrunnlag. Dette kan igjen medføre fraflytting fra bygda. En fraflytting kan igjen få betydning for hele lokalsamfunnet i forhold til trivsel og fremtidsutsikter.

Mange distrikter har, etter oppfordring fra sentrale myndigheter, utnyttet sine egne utmarksressurser til annet enn tradisjonell bufenæring. Dette gjelder i forhold til jakt og fiske, hyttebygging, turistnæring og annen kreativ utnytting. Det har i de senere år vært en uttalt og tverrpolitisk målsetning om at distriktene i større grad må gjøre bruk av egne næringsgrunnlag og at landbruket må foreta nødvendige omstillinger. En offensiv rovviltpolitikk som foreslått, vil etter USS`s syn kunne bli en hemsko for fortsatt satsing på utmarksressursene.

Opphør av utmarksbeite i rovdyrutsatte områder, får også betydning for det botaniske mangfold. Tradisjonell gårdsdrift med utmarksbeite opprettholder artsmangfoldet, og undersøkelser viser at det er en rekke vegetasjonstyper som betraktes som truet som følge av endringer i landbruket. Dersom rovvilttilhold resulterer i opphør av utmarksbeite, vil dette bidra til gjengroing. Denne prosessen er i deler av Sørøst-Norge allerede godt i gang. Man må stille seg spørsmålstegn ved hvorledes man kan stoppe denne prosessen og forhindre ytterligere gjengroing.

Et tema det har vært foretatt lite forskning på, er forholdet mellom rovdyr og menneske.
Undersøkelser viser at rovdyrfrykt i samfunn med rovvilttilhold er et problem i forhold til angst og depresjoner, samtidig som at rovvilttilhold resulterer i endrede vaner i forhold til bruk av utmarka som rekreasjon.

Det er også viktig å være klar over hvilke konsekvenser en rovviltpolitikk som det ikke er etablert lokal aksept for, kan utløse. Når frustrasjonen og fremmedgjøringen av forvaltningen blir for stor, slik at lokalbefolkningen har en manglende forståelse for rovviltforvaltningen, kan dette resultere i illegale uttak av rovvilt.

Rovviltforvaltningen har således konsekvenser utover den direkte konflikten mellom verneinteressene og utmarksnæringen. Dette gjelder i forhold til samfunnsøkonomi, dyrevern, jakt, hushold, bosetning, livskvalitet, biologisk mangfold og friluftsinteresser.

Det er etter USS oppfatning viktig at også disse bredere samfunnsmessige perspektiver tas i betraktning ved utformingen av rovviltpolitikken. Det er USS’ syn at rovdyrmeldingen ikke i tilstrekkelig grad tar slike bredere samfunnsinteresser i betraktning.

Hensett til dette og at rovviltpolitikken må ses i sammenheng med næringsutvikling i distriktene, foreslås det at rovviltmeldingen også oversendes Stortingets næringskomite for behandling.

Avslutningsvis, når det gjelder fastsettelse av fremtidens rovviltforvaltning, kan det være grunn til å fremheve følgende fra NINAs fagrapport 65 om Scenarier for en geografisk differensiert forvaltning av store rovdyr i Norge (på s. 37):

“Det viktigste i en framtidig rovdyrforvaltning er å gi klare, langsiktige og forutsigbare føringer, og gi sikre økonomiske rammevilkår for å kompensere for de konfliktene som oppstår omkring rovdyr. Dette krever at noen klare valg må gjøres mellom ulike strategier som har ulike fordeler og ulemper for ulike modeller (tabell 12).

Det kan kanskje høres naivt ut, men med en tilstrekkelig planlegging, en forvaltning som gir større handlingsrom og sikrer lokal deltagelse, samt solide økonomiske bevilgninger, vil dagens høye konfliktnivå kunne dreies mot en større grad av sameksistens”.

Med vennlig hilsen
Utmarkskommunenes Sammenslutning

Reidar Åsgård
Leder”