USS-nytt nr 14/2003 Høringsuttalelse til Rovviltmeldingen

“HØRINGSUTTALELSE TIL ROVVILTMELDINGEN

I forbindelse med det utredningsarbeid som nå pågår frem mot den nye rovviltmeldingen, ønsker Utmarkskommunenes Sammenslutning med dette å avgi sin høringsuttalelse.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) er en sammenslutning som består av om lag 65 utmarkskommuner, fordelt over hele landet. Medlemslisten vedlegges til orientering.
Organisasjonens formål er å ivareta kommunenes interesser i utmarksspørsmål av enhver karakter. Rovviltpolitikken er en sak  USS har arbeidet mye med siden stiftelsen i 1996, ettersom flere av medlemskommunene har vært og er  sterkt berørt av rovdyr.

Utvikling siden forrige rovdyrmelding

Dagens rovviltpolitikk er knesatt i St. meld. nr. 35 (1996-1997). Målsetningen er å sikre og bevare en levedyktig bestand av rovdyr, samtidig som man skal opprettholde et aktivt og bærekraftig landbruk. Basert på de tall man opererte med og la til grunn i rovdyrmeldingen og den etterfølgende stortingsbehandlingen, var det en klar forutsetning  at man skulle kunne forene disse i og for seg motstridende hensyn.

I løpet av den periode som er gått siden forrige rovdyrmelding, har det skjedd to markante  endringer. Antall rovdyr har økt, og dette har i mange områder skjerpet konflikten mellom verneinteressene og utmarksnæringen. Dagens rovviltpolitikk og –forvaltning har ikke tilstrekkelige virkemidler for en akseptabel håndtering  av denne utviklingen, og konfliktnivået er nå så vidt høyt at det har fremtvunget seg et behov for en grundig gjennomgang av hele rovviltpolitikken.

Gjennomgangen må foretas på alle plan, alt fra hvilke overordnede internasjonale forpliktelser Norge som stat har, hvilke bestandsmål vi skal ha for de enkelte rovviltarter, samarbeidet med våre naboland, hvilke faktiske og rettslige konsekvenser rovviltpolitikken har for de  direkte berørte, hvilke tiltak som bør iverksettes, hvilke konsekvenser rovviltpolitikken får i et mer overordnet samfunnsperspektiv og endelig hvorledes hensynet til de berørte lokalsamfunns grunnleggende rett til likeverdige levevilkår med andre distrikter skal ivaretas.

USS ser i sitt daglige arbeid hvordan forekomsten av rovvilt påvirker utmarksnæringen og den enkelte bondes hverdag, og hvilke konsekvenser dette får for de berørte. USS ønsker derfor å videreformidle noen av de opplevelser man har hatt gjennom det daglige virke, påpeke svakheter ved dagens rovviltpolitikk og se på hvilke håndgrep man bør foreta i kommende melding for å, så langt det lar seg gjøre, redusere den tilspissede konflikt som er oppstått. Det gjøres oppmerksom på at USS også  har avgitt en særskilt uttalelse om forholdet mellom rovviltpolitikken og folkeretten.

Bestandsmål

Som allerede nevnt, skyldes nok en stor del av dagens konfliktnivå at rovdyrbestandene har økt siden forrige rovdyrmelding.

Når det gjelder hvilke bestander Norge ut fra internasjonale forpliktelser har forpliktet seg å ha, følger det bla. av Bernkonvensjonens art. 2, at man er forpliktet til å treffe de nødvendige tiltak for å ”opprettholde bestandene”. Av art. 6 følger det at det er et totalforbud mot forsettlig avliving av de arter som er plassert i vedlegg II. For arter plassert i dette vedlegg, ulv, jerv og bjørn, er det i utgangspunktet et totalforbud mot felling. Unntak for forbudet kan kun gjøres såfremt det ”ikke er noen annen tilfredsstillende løsning og at unntaket ikke vil være skadelig for bestandens overlevelse”, jfr. Art. 9.

Bernkonvensjonen oppstiller imidlertid ingen minstekrav til bestandens størrelse. Det er dermed overlatt til de enkelte medlemsland selv å fastsette dette, hvilket innebærer at hvert medlemsland innen en forsvarlig vurdering om hva som skal til for at bestanden skal overleve, selv har mulighet til å oppstille bestandsmål.

Norge har for sin del, når det gjelder ulv, oppstilt et mål om å etablere 8-10 familiegrupper.
Inntil det oppstilte mål var oppnådd, skulle man være forsiktig med å tillate felling.

I etterkant av rovviltmeldingen, har man etablert forvaltningsområder for ulv i deler av Sør-Norge fra Hedmark til deler av Aust-Agder. Tanken var at man innenfor forvaltningssonen skulle tillate revirmarkerende par og familiegrupper å etablere seg. Rovdyr innenfor slike områder skulle ha et sterkt vern.

Utenfor sonen skal man ikke tillate familiegrupper eller revirmarkerende par å etablere seg.

Man har tilsvarende områdeinndeling for bjørn og jerv.

Et problem med slike områdeinndelinger, er imidlertid at det ikke er enkelt å foreta en fysisk atskillelse av de arealer rovdyr tillates å oppholde seg i, fra rovdyrfrie soner.

Videre er det et problem at rovdyr som oppholder seg utenfor de vedtatte kjernesoner / forvaltningssoner og volder skade, ikke nødvendigvis gir rett på fellingstillatelse.

Man opplever i dag rovdyr i områder hvor det ikke tidligere har vært tilhold. Selv om forekomsten oppdages i områder som ligger utenfor den vedtatte forvaltningssone, ser vi imidlertid stadig at det gis avslag på søknader om fellingstillatelse med den begrunnelse at de oppstilte bestandsmål ikke er oppnådd slik at man må utvise forsiktighet med å foreta felling.
Både i Rogaland og Agder-fylkene har man observert ulv. I Rogaland, hvor man opplevde rovdyrtap, fikk man først avslag på søknad om fellingstillatelse. Avgjørelsen ble etter klage omgjort, og felling av det skadevoldende dyr er nå utført. I Agder-fylkene ble det søkt om fellingstillatelse, med negativt resultat. Begge vedtakene er senere påklaget og ligger i Miljøverndepartementet for avgjørelse.

Videre er streifdyr et problem for de kommuner som befinner seg nær svenskegrensen, ettersom Sverige har lagt opp til et mål om å etablere en forholdsvis stor flokk rovdyr uten familietilknytning. Norge har klarligvis ikke mulighet til å påvirke eller kontrollere bestandsmålene til vårt naboland, selv om målsetningen om en stor flokk resulterer i økt forekomst av streifdyr også i Norge.

Departementet bør i kommende rovviltmelding derfor eksplisitt drøfte hvordan man skal håndtere problemet med bestandsoppbygging av streifdyr i Sverige.

Når de berørte får avslag på søknad om fellingstillatelser av skadedyr i områder som ligger utenfor den vedtatte kjernesone / forvaltningssone, og hvor det er  gitt forventninger om fravær av rovdyr, volder dette frykt, usikkerhet og uforutsigbarhet. Når avslag gis med den begrunnelse at inntil det vedtatte bestandsmål er oppnådd, må man være forsiktig med felling, innebærer dette i realiteten at det ikke får noen praktiske konsekvenser at man har etablert soneinndeling.

Man må derfor foreta en gjennomgang av praktiseringen av rovdyrpolitikken når det gjelder rovdyr som oppholder seg utenfor vedtatte kjernesoner.

Det er derfor viktig at departementet i kommende rovviltmelding tar stilling til hvorvidt dagens bestandsmål er hensiktsmessige og faglig sett nødvendige for standens overlevelsesevne.. Man må drøfte hvorvidt man ikke nå, med den økte rovviltforekomst, i realiteten har oppnådd tilfredstillende bestander. I så fall har man ikke lenger behov for  videre oppbygging av bestanden, når dette kolliderer med andre tungtveiende samfunnsinteresser og menneskers behov for trygghet i hverdagen.  Det bør i stedet vurderes hvorvidt tiden er inne til en ”bevaringslinje”.

I forlengelse av dette er det også nødvendig å få en avklaring på hvorledes man ser på bestander med tilknytning til flere land. Igjen blir forholdet til Sverige aktuelt, med felles ulvebestand. Tidligere har det vært omdiskutert hvorvidt det er nødvendig at den levedyktige bestand skal finnes i hvert land, eller om man kan inngå samarbeid om forvalteransvaret og fremdeles holde seg innenfor Bernkonvensjonens krav om bestandsbevaring. I dag synes det å være alminnelig enighet om at et felles forvalteransvar er forenlig med konvensjonen, og først dersom et land overlater hele forvalteransvaret til samarbeidslandet, betraktes dette som  konvensjonsbrudd.

Det er imidlertid behov for en avklaring på den interne fordeling mellom statene, og departementet bes derfor  avklare Norges forvalteransvar for rovdyr med tilhold i flere land.

Rovviltpolitikkens virkninger for landbruksnæringen

USS har med bekymring sett flere eksempler de siste par årene på at dagens rovviltpolitikk vanskeliggjør og forhindrer landbruksnæringen å utøve sitt virke i områder hvor rovdyr har tilhold.

Norsk sauenæring er i stor grad basert på tradisjonelt utmarksbeite. I mange rovdyrutsatte områder ser vi økte problemer med fortsatt drift , og stadig flere steder planlegges nedlegging av driften. – Det er USS’ inntrykk at de sentrale myndigheter mangler en helhetlig holdning og de nødvendige virkemidler til å håndtere slike situasjoner.

For dem som blir fratatt muligheten til bruk av egen utmark, må man se etter alternativt beite. For de som ikke har tilgang til innmarksbeite, medfører leie av innmarksbeite store ekstra ekstrakostnader. – Det er USS’ syn at de sentrale myndigheter mangler gode ordninger blant annet med regler for kostnadsdekning for slike tilfelle. Dersom man ikke får kompensert dette fra staten, kan disse merkostnadene bli så vidt store at det kan resultere i nedleggelse av ellers drivverdige bruk.

Et klart eksempel på hvilke store konsekvenser rovviltpolitikken kan få for private, ser man på de beitelag som har tradisjonelt utmarksbeite i Koppangsreviret i Rendalen kommune. Ettersom ulvefamilier de senere år har hatt tilhold her, har dette medført innmarksbeite fra 1998 for begge beitelagene.

I forkant av beitesesongen 2002, rettet beitelagene en forespørsel til Direktoratet for naturforvaltning om hvorvidt det var forsvarlig å sende ut sau på utmarksbeite kommende sesong. Begge lagene hadde denne sommeren til sammen en besetning på 3.952 sauer. Direktoratet var av den oppfatning at såfremt det ble iverksatt tiltak for å forebygge skader i løpet av beitesesongen, kunne sau sendes ut. Disse kostnadene ble fastsatt til kr. 700.000,-. Grunnet reell ulvefrykt, var lagene av den oppfatning at det tilbudte beløp ikke var tilstrekkelig til å iverksette de nødvendige tiltak og at det av den grunn ikke var forsvarlig å sende sauene på utmarksbeite. Beitelagene påklaget derfor avgjørelsen til Miljøverndepartementet, som stadfestet tilbudet  fra Direktoratet med den begrunnelse at dette var forsvarlig ”sett i forhold til den risiko lagene står overfor mht muligheter for rovdyrangrep i dette området…Dersom det skulle oppstå en omfattende, akutt skadesituasjon i dette området vil det være aktuelt å følge saken opp fra fylkesmannens side og eventuelt fra direktoratets side gjennom de midler som er avsatt til akutt beredskap for å avverge store skader grunnet fredet rovvilt”.

Beitelagene følte seg etter dette presset til å sende dyra ut på beite. Kort tid etter at sauene var sendt ut, gikk ulven til angrep og forårsaket sauetap. Dyrevernnemnda fattet i medhold av dyrevernloven § 24, jfr. § 2, deretter akutt nedsankingsvedtak.

Vedtaket innebar for det ene laget akutt og umiddelbar nedsanking av all sau samt forbud mot ytterligere slipp. Det andre laget ble forberedt på å foreta akutt nedsanking samt pålagt ekstraordinært tilsyn med sauen hver dag. Vedtaket resulterte i betydelige ekstrakostnader for begge lagene i form av bla. flytting av sau, tilkjøring av vann, beitepussing, gjødsling, flytting og vedlikehold av gjerde, leie av innmarksbeite og innkjøp av vinterfor. Utgiftene forbundet med dette ble for begge lagene estimert til å utgjøre i overkant av 4. mill, utover det som allerede var tilkjent fra staten.

Beitelagene fremmet senere krav om erstatning for påførte utgifter, dels under henvisning til  departementets forbehold om dekning gjennom midler avsatt til akutt beredskap. Videre ble det vist til at Justisdepartementets lovavdeling i uttalelse av 5. november 2002 har konkludert med at

”Dyrevl. § 24 gir ikke dyrevernnemndene hjemmel til å treffe vedtak om for eksempel nedsanking av dyr fra beite på grunn av rovdyrskader i situasjoner der den ansvarlige etter dyrevl. § 5 a nr. 3 eller § 2 ikke er forpliktet til å avstå fra å benytte det aktuelle området til beiting”.

Landbruksdepartementet avslo imidlertid erstatningskravet med den begrunnelse at dyreeier selv hadde hatt plikt til å foreta nedsanking grunnet ulvefare. Når saueeier selv hadde plikt til nedsanking, var departementet av den oppfatning at dyrevernnemnda derved hadde kompetanse til å pålegge akutt nedsanking. Vedtaket var på denne bakgrunn å betrakte som lovhjemlet.

Statens håndtering av denne saken viser hvilken umulig situasjon en saueeier uforskyldt kan  komme opp i. På den ene siden føler man seg presset til å sende ut dyra på utmarksbeite, selv om man er av den oppfatning at dette ikke er forsvarlig. Når rovdyr som fryktet går til angrep, blir man møtt med den holdning at man selv var forpliktet til å iverksette tiltak for å verne dyr mot rovdyrskader. Unnlatelse av dette, oppfattes som brudd på dyrevernloven og resultatet blir at tapet ikke kan kreves erstattes fra staten.

USS finner det nødvendig å fremheve denne saken, fordi den dessverre illustrerer en side av dagens rovdyrforvaltning som åpenbart er utilfredsstillende, og som avdekker betydelige systemmangler. Når så galt skal være at den enkelte sauebonde må stå tilbake med sin tradisjonelle bruk av egen eiendom av hensyn til nasjonale og internasjonale bestemmelser om vern av rovdyr, burde det være et minstekrav at kostnadene ved dette bæres av staten og ikke av den som rammes.

Det hører til historien at selv statens egen representant – Fylkesmannen i Hedmark – i brev til statsråden 30. august 2002  ga uttrykk for at saken var utilstrekkelig løst fra statens side. Han fremholdt bla:

”Det er ingen tvil om at brukerne på Hanestadkjølen og Vestkjølen er i en særdeles vanskelig situasjon, slik som vist til  i brevet fra Rendalen kommune.

Vi er klar over at budsjettrammene er trange, men vil samtidig vise til at forutsetningen for å finne løsninger i rovvilt/bufe konflikten sammen med kommunen og brukerne, forutsetter tilstrekkelige bevilgninger. ”
Når eksistensen av rovdyr rent faktisk forhindrer bruk av utmarka, er man i realiteten fratatt retten til å bruke sin egen eiendom. Dette kan i neste omgang føre til nedleggelse av gode og drivverdige bruk, og en ødsling med samfunnsgavnlige investeringer.

Etter USS`s oppfatning utøver staten i slike tilfeller de facto en form for rådighetsbegrensing som går utover det man fritt kan foreta seg uten at det utløser erstatningsplikt.

Sammenligner man sitasjonen med reindriftsnæringen, der det er lagt til grunn at det går en grense for hva staten kan foreta seg uten å krenke reindriftsnæringens rettigheter i henhold til ILO –konvensjonen nr. 169 og SP art. 27, fremstår det svært urimelig at den øvrige landbruksnæring ikke har et tilsvarende erstatningsrettslig vern.

USS ber derfor departementet gi en redegjørelse for og avklare hvorvidt staten erstatningsfritt kan drive en rovdyrpolitikk som innebærer at deler av bondenæringa blir fratatt retten til å bruke sin egen utmark, uten at staten blir erstatningsansvarlig for den rådighetsbegrensing dette medfører grunneierne.

Utredning om avbøtende tiltak

Når forekomsten av rovdyr i visse områder gjør det uforsvarlig å sende dyr ut på tradisjonelt utmarksbeite, må man kartlegge og utrede i full bredde hvilke tiltak og virkemidler som kan iverksettes for å forhindre nedleggelse av ellers drivverdige bruk. Frem til i dag synes de forebyggende tiltak i stor grad å ha ” blitt til mens man går ”, mens det er et åpenbart behov for en samlet gjennomgang både av de enkelte tiltaks egnethet og deres kostnader.

Aktuelle tiltak kan være flytting av sau til annet utmarksbeite ved makebytte, innmarksbeite, gjeting, gjerdehold, etablering av soner som fysisk atskiller rovdyr fra beitedyr osv.

Uavhengig av hvilke forebyggende og gjenopprettende tiltak som benyttes, må det være en  klar forutsetning at den som blir berørt, skal holdes fullstendig økonomisk skadesløs. Man må få dekket det konkrete og individuelle tapet man rent faktisk lider. Merkostnadene med den fremtidige ressursutnyttelse som følge av fellesskapets ønske om å opprettholde rovviltbestandene, må forutsettes dekket av staten som representant for fellesskapet. Tapet kan ikke veltes over på den som tilfeldigvis driver i rovviltutsatte områder.

Videre må man påse at man avsetter tilstrekkelig med midler til forebygging av rovviltskader foran hver sesong. Det oppleves støtende at den enkeltes økonomiske vern avhenger av den aktuelle tidens budsjettbalanse.

Erstatningsordningen for det rene rovdyrtapet, synes ut fra de erfaringer USS er gjort kjent med, tilfredstillende. Men dette er ikke tilstrekkelig, og  departementet må i kommende rovviltmelding derfor foreta en avklaring av hvem som skal ta merkostnadene ved fellesskapets ønske om opprettholdelse av rovdyr.

Dialog med de berørte

Som ellers, vil en god dialog og involvering av de berørte interesser i den praktiske forvaltningen gjennomgående føre til en bedre gjensidig forståelse og et lavere konfliktnivå generelt.  Nærliggende eksempler er i omstillingssakene, hvor man ikke lenger ser muligheten for fortsatt drift. I stedet for at man føler seg ”presset” til å legge ned driften, ville en politikk der det legges opp til dialog med den berørte og hvor man ser på hvorledes man kan skaffe alternativt utkomme gjennom statlige fullverdige erstatningsordninger, ha resultert i at det ble vesentlig lettere å forsone seg med at storsamfunnets interesse i å opprettholde en levedyktig fauna, rent faktisk gjør det vanskelig for den enkelte med fortsatt drift. En beslutning i fellesskap og med full økonomisk kompensasjon, vil være lettere å akseptere og forsones seg med for de berørte. Dette vil også i betydelig grad kunne lette presset mot den ønskede rovdyrpolitikk.

Ringvirkninger av nedleggelse

Når man diskuterer rovdyrpolitikken og dens konsekvenser for landbruksnæringen, er det også viktig å se problemstillingen i et større samfunnsmessig perspektiv.

I et land som Norge, som er geografisk langstrakt, er det en målsetning i seg selv å opprettholde bosettingen på bygda. En forutsetning for et levedyktig bygde-Norge, er imidlertid at man har arbeidsplasser å tilby.

Mange små lokalsamfunn er basert på landbruksdrift, og samfunnet er ofte bygget opp om en forutsetning om fortsatte primærnæringer.

Nedleggelse av bruk i slike områder, kan få store ringvirkninger for hele lokalsamfunnet.
Det forhold at det ikke finnes andre alternative arbeidsplasser, medfører at den enkelte ved nedleggelse mister hele sitt inntektsgrunnlag. Dette kan igjen medføre fraflytting fra bygda. En fraflytting kan igjen få betydning for hele lokalsamfunnet, både i forhold til kommunens skatteinntekter, men også i forhold til trivsel og fremtidsutsikter for de som blir boende igjen.

Det faktum at utmarksbeitet ikke blir benyttet, får også konsekvenser for kulturlandskapet, som gror igjen.

Rovviltforvaltningen har således konsekvenser utover den direkte konflikt mellom utmarksnæringen og rovdyrforvaltningen. Dette gjelder i forhold til samfunnsøkonomi, dyrevern, jakt, hushold, bosetning, livskvalitet, biologisk mangfold og friluftsinteresser.

I kommende rovviltmelding er det derfor viktig at man hever blikket og drøfter alle de ovenfor nevnte samfunnsmessige sider av rovviltpolitikken.

Med vennlig hilsen
Utmarkskommunenes Sammenslutning

Reidar Åsgård”