USS-nytt nr 13/2003 Bærekraftig bruk av utmark og fjellområder - Regjeringen fremhever USS som viktig aktør og samarbeidspa

I Revidert nasjonalbudsjett fremgår det at Regjeringen vil:

 Oppheve forbudet mot kommersiell turisme slik det er formulert i vernebestemmelsene for Saltfjell/Svartisen, Jotunheimen og Reisa nasjonalparker

 Sørge for at det særlig innenfor landskapsvernområder legges til rette for mindre, miljøtilpasset turistvirksomhet innenfor rammen av verneformålet

 Prioritere og forsere arbeidet med nye, og justere eldre forvaltningsplaner for verneområdene i fjellet

 Legge til rette for at vern av  områder og utvikling av nærliggende lokalsamfunn i større grad ses i sammenheng i forbindelse med verneprosesser

 Så langt som mulig legge til rette for økt lokalpolitisk medvirkning og innflytelse i verneprosesser

Vi inntar i det følgende til medlemskommunenes orientering den aktuelle delen av Revidert nasjonalbudsjett.

Utskrift av St.prp.nr. 65 (2002-2003):

” Fjellområdene – bruk, vern og verdiskaping

A. Innledning og rammebetingelser

I forbindelse med budsjettbehandlingen høsten 2002 vedtok Stortinget 02.12.2002 etter innstilling fra Finanskomiteen følgende henstilling til Regjeringen:

«Stortinget ber Regjeringen innen 1. oktober 2003 komme tilbake til Stortinget med en sak om bærekraftig bruk av utmark og fjellområdene i Norge. I den forbindelse skal bl.a. spørsmålet om nærmere retningslinjer for økt turistmessig bruk av disse områdene utredes nærmere, både på arealer utenfor og innenfor større verneområder opprettet etter naturvernloven. Initiativ som bidrar til utvikling av kvalitetsturisme, med respekt for det naturlige, økonomiske, sosiale og kulturelle miljøet i fjellregioner, bør dyrkes frem og støttes.»

Regjeringen legger til grunn at «fjellområder» i denne sammenheng omfatter områder hvor verdier og særpreg i fjellet har betydning for næringsutvikling og lokalisering av bebyggelse. Regjeringen mener at en slik funksjonell avgrensing av «fjellområder» er det mest hensiktsmessige for å besvare Stortingets oppdrag.

I samsvar med Stortingets henstilling vil hovedfokus ligge på å synliggjøre potensialet for økt turistmessig bruk av fjellområdene både innenfor og utenfor verneområdene, uten at natur- og kulturhistoriske verdier ødelegges. Begrepene turisme og reiseliv brukes ofte om hverandre. I Norge benyttes begrepet reiseliv normalt om de tre elementene ferie- og fritidsreisende, ordinære forretningsreisende og kurs-, konferanse- og kongressdeltagere, mens begrepet turisme kun omfatter elementet ferie- og fritidsreisende. Begge begrep vil bli brukt i teksten nedenfor.

Videre vil følgende to begreper bli brukt: miljøbasert reiseliv og miljøtilpasset reiseliv. Begrepet miljøbasert reiseliv brukes om det substansorienterte og har utspring i de produktene reiselivet tilbyr med utgangspunkt i miljøet (natur og kulturminner), mens det miljøtilpassete reiselivet er konsekvensorientert og vektlegger ønsket om minst mulig negative konsekvenser for det ytre miljø.
Norge har unike natur- og kulturhistoriske ressurser i fjellområdene. Viktige elementer er større sammenhengende områder med villmark, mulighet for å oppleve stillhet og ro og naturens egne lyder og lukter og arter av planter og dyr som er sjeldne eller ikke finnes i andre land i Europa.

Fjellandskapet er også rikt på viktige kulturminner knyttet
til ressursutnytting, ferdsel og bosetting. I fjellskogen finner vi et særegent kulturlandskap – fjellsetrene – som har utviklet seg gjennom flere hundre år.
Undersøkelser tyder på at interessen for natur- og kulturopplevelser – ikke minst i fjellet – er økende. Dette skyldes bl. a. at stadig flere mennesker bor i byer. Produkter som gir spesielle opplevelser, og rekreasjon og friluftsliv i tilnærmet urørt natur etterspørres i stadig større grad ettersom slike områder blir mangelvare ellers i Europa.

Med dette utgangspunktet ser regjeringen et potensial for økt miljøtilpasset turistmessig bruk av våre fjellområder. De natur- og kulturhistoriske verdiene er de to viktigste innsatsfaktorene for turisme i fjellområdene. Nasjonalparker og andre verneområder i fjellområdene har mye av den mest storslåtte og mangfoldige naturen i Norge. Det særegne ved nasjonalparker og andre verneområder gjør at disse områdene vil kunne fungere som «trekkplaster» for turister og dermed gi nasjonalpark-kommunene et ekstra fortrinn i reiselivssammenheng.

Regjeringen legger følgende rammer til grunn for en
overordnet politikk for økt miljøtilpasset turistmessig bruk av fjellområdene:

• Vår unike fjellnatur skal bevares som kilde til friluftsliv, rekreasjon og natur- og kulturopplevelser, samtidig som disse ressursene skal gi grunnlag for sysselsetting og verdiskaping i fjellbygdene.

• Forvaltningen av fjellområdene skal ta utgangspunkt i de rammebetingelsene som den sårbare fjellnaturen setter, dvs. en økosystemtilnærming.

• Norsk fjellnatur og kulturhistoriske verdier i fjellet skal utvikles som merkevare for økt turistmessig bruk av fjellområdene.
For å kunne øke den turistmessige bruken av våre verneområder og den lokale verdiskaping vil regjeringen:

• Oppheve forbudet mot kommersiell turisme slik det er formulert i vernebestemmelsene for Saltfjellet/Svartisen, Jotunheimen og Reisa nasjonalparker.

• Sørge for at det særlig innenfor landskapsvernområder legges til rette for mindre, miljøtilpasset turistvirksomhet innenfor rammen av verneformålet.

• Prioritere og forsere arbeidet med nye, og justere eldre forvaltningsplaner for verneområdene i fjellet.

• Legge til rette for at vern av områder og utvikling av nærliggende lokalsamfunn i større grad sees i sammenheng i forbindelse med verneprosesser.

• Så langt som mulig legge til rette for økt lokalpolitisk medvirkning og innflytelse i verneprosesser.
Regjeringen vil følge opp den vedtatte nasjonalparkplanen, og har satt i gang arbeid på en rekke områder hvor beslutninger og påfølgende prosesser og tiltak vil få betydning for en videreutvikling av fjellpolitikken. Regjeringen tar bl a sikte på å legge frem:

• En stortingsproposisjon om supplering av Verneplan for vassdrag og stortingsmelding om omlegging av Samlet plan for vassdrag ved årsskiftet 2003/2004. Retningslinjene for bærekraftig bruk som presenteres der vil også gjelde vann og vassdrag i fjellområdene.

• En stortingsmelding om rovviltpolitikken innen utgangen av 2003

• En stortingsmelding om kulturminnepolitikken i løpet av 2003.

Forslag til ny Finnmarkslov (Ot. prp. nr. 53 (2002-2003) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke) ble fremmet 4. april 2003, og ligger nå til behandling i Stortinget. Videre vil det regjeringsoppnevnte Planlovutvalget som har arbeidet med forslag til revisjon av plan- og bygningsloven levere sin avsluttende innstilling i midten av mai 2003. Det regjeringsoppnevnte Biomangfoldlovutvalget skal utrede et nytt lovgrunnlag for en samordnet forvaltning av biologisk mangfold. Utgangspunktet for arbeidet er bl.a. de utfordringene vi står overfor med hensyn til interessen for økt bruk av naturressurser, og økt fokus på sammenhengen mellom vern og bruk. De forskjellige sektorlovene skal ses i sammenheng, og utvalget skal vurdere naturvernloven, herunder vernekategoriene. Regjeringens politikk for samordning av statlig virkemiddelbruk er for øvrig omtalt i St. meld. nr. 25 (2002-2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand som ble lagt frem 25. april 2003.
Samerettsutvalget 2 og Distriktskommisjonen vil også arbeide med problemstillinger og komme med forslag til løsninger som vil være viktige i forhold til bruk av fjellområdene.

Som bidrag til grunnlaget for å svare på Stortingets oppdrag, er det gjennomført utredninger som belyser potensialet for miljøbasert turisme og turismerelatert næringsaktivitet i og rundt nasjonalparker, både i Norge og andre land [12] . Det er avholdt møter med reiselivsorganisasjoner, naturvern-, friluftsliv- og kulturminneorganisasjoner og organisasjoner som representerer rettighetshavere og utmarkskommunene. De fleste av organisasjonene har også kommet med verdifulle skriftlige innspill.

B. Økt turistmessig bruk – muligheter og utfordringer

Stadig flere turister, både norske og utenlandske, vil ha produkter som gir spesielle opplevelser, og rekreasjon og fri natur er attraktivt for stadig flere. De unike natur- og kulturressursene i den norske fjellheimen representerer et stort potensial for fortsatt sysselsetting og bosetting i fjellbygdene. Ved i større grad å satse på temareiser, natur- og kulturbasert turisme og unike reiseopplevelser vil verdiskapingen innen reiselivet trolig kunne bli mye høyere enn i dag.

Mange nordmenn bruker fjellet, og friluftslivet står sterkt i Norge. På spørsmål om hva som er vesentlig med tanke på «det gode liv» nevner 19 av 20 nordmenn naturen (forskningsprogrammet «Miljøbetinget livskvalitet»). Siden 1970-tallet er antallet fotturer i fjellet, både sommer og vinter, økt sterkt for. (spesielt i sommersesongen prosentandelen for en dagstur til fots i fjellet er mer enn fordoblet fra 1980 og frem til i dag. Undersøkelser gjennom forskningsprogrammet «Bruk og forvaltning av utmark» viser at mellom 80 og 90 pst. av de spurte mener at friluftsliv fører til positive verdier.

Men det er plass til flere i fjellet, og det er ønskelig at flere får anledning til å oppleve fjellnaturen, både av hensyn til helse og velferd hos den enkelte, av hensyn til næringsutvikling i fjellbygdene og for å skape økt legitimitet for tiltak som er nødvendige for å ta vare på disse verdiene. Friluftsliv gir folk mulighet til å bli glad i naturen, og opplevelser og erfaringer med natur og kultur gir grunnlag for økt kunnskap om og forståelse for betydningen av å ta vare på disse ressursene.

Undersøkelser tyder på at interessen for natur- og kulturopplevelser – ikke minst i fjellet – er hovedårsaken til at turister kommer til Norge. En undersøkelse [13] gjennomført av MarkUp Consulting i 2000 for Norges Turistråd og 20 norske reiselivsbedrifter viser at 73 pst. av de spurte oppfatter Norge som et attraktivt ferieland. Fjordene, fjellene og den uberørte naturen ble oppgitt som hovedgrunner til dette. Undersøkelser Østlandsforskning (Vistad og Vorkinn) gjorde i 1995 viser at turistene, både nordmenn og utlendinger, legger stor vekt på natur og friluftsliv i ferie- og fritidssammenheng. I en undersøkelse av Nordkapp-turisten (bilturister på veg til Nordkapp) i 1993 oppgav 49 pst. naturen som den viktigste årsaken til å dra til Nord-Norge, og 90 pst. oppgav at de skulle utøve friluftsliv under oppholdet. Korte fotturer var den dominerende aktiviteten blant turistene. Andre undersøkelser foretatt av NORTRA, bl.a. i Tyskland, viser at «vakkert landskap» er en svært viktig faktor ved ferien i Norge. Når det gjelder “intakte omgivelser” viser tallene at betydningen av dette er betraktelig høyere i 1995 enn i 1988. Ettersom tilgangen til villmark ute i Europa blir stadig mer begrenset, forventer vi økende etterspørsel etter slik natur blant turistene som kommer til Norge.

Reiselivsnæringene er i dag Norges tredje største næring, og er verdens største og raskest voksende. Reiselivsnæringene gir verdiskaping og sysselsetting, og bidrar med viktige service-tilbud i lokalsamfunnene. Næringen har en klar distriktsprofil og gir grunnlag for bosettingen i mange utkantstrøk.

Det er natur- og kulturhistoriske verdier som er de to viktigste innsatsfaktorene for turisme i fjellområdene. De er attraksjoner i seg selv, og utgangspunktet for produksjon av de aktiviteter, opplevelser, varer og tjenester som reiselivet tilbyr og som markedet i økende grad etterspør. Å bevare natur- og kulturverdiene i fjellområdene er derfor en forutsetning, både for dagens turisme og for fremtidig økt turistmessig bruk av fjellområdene. Når merkevaren er norsk natur og naturbaserte ferieopplevelser, ligger det store utfordringer i å ta vare på naturen på en slik måte at merkevaren ikke ødelegges, eller får redusert kvalitet.
Nasjonalparker og andre verneområder i fjellområdene har mye av den mest storslåtte og mangfoldige naturen i Norge og omfatter slik sett “juvelene” i norsk natur.

Nasjonalparkene representerer store ressurser og mangfoldige muligheter for opplevelser, samtidig som de er sårbare og spesielle. Her ligger en del viktige veivalg og innebygde utfordringer med langsiktige konsekvenser. Formålet med vernet har nettopp vært å sikre natur- og kulturminneverdier for å bevare områdenes funksjon som leveområde for planter og dyr og som opplevelsesområder for mennesker. Det er imidlertid nødvendig å fokusere sterkere på koplingen mellom verneområdene og omkringliggende lokalsamfunn og bosetting, og sette søkelyset på de samfunnsøkonomiske fordelene ved å opprette et verneområde. Regjeringen mener at det særegne ved nasjonalparker og andre verneområder representerer store muligheter for lokalsamfunnene i fjellbygdene til å markedsføre seg i reiselivssammenheng.

For reiselivsnæringene generelt vil nasjonalparker og andre verneområder være et viktig element for markeringen av norsk særpreg og som ledd i markedsføringen av bredden i det opplevelsesspekter besøkende kan tilbys. Informantene i undersøkelsen til Vestlandsforsking anser generelt sett potensialet for økt turisme og verdiskaping i tilknytning til verneområdene som stort. Også i undersøkelsen til Norsk institutt for naturforskning (NINA) oppgir bedriftsledere at de oppfatter status som nasjonalpark som positivt for markedsføringen.

For å kunne ta ut det potensialet for næringsutvikling og verdiskaping som ligger i økt turistmessig bruk av fjellområdene uten å redusere de natur- og kulturminneverdiene som den samme næringsutviklingen er avhengig av, står vi overfor en del viktige utfordringer.
Økt turistmessig bruk av verneområder kan føre til en viss forringelse av det vernede området fordi det normalt ikke vil være mulig å utøve en aktivitet uten at noe natur blir påvirket. På den annen side resulterer denne bruken i økonomisk aktivitet som gir økt velferd og mulighet for bosetting i fjellbygdene. Dette gir igjen grunnlag for skjøtsel av kulturlandskapet som er viktige elementer både i en verne- og reiselivsstrategi. Utfordringen ligger i å finne nivået hvor velferden faktisk øker slik som ønsket, samtidig som bruken ikke får utilsiktede eller uheldige konsekvenser for de natur- og kulturkvaliteter som danner grunnlag for velferdsøkningen. Dette innebærer å få til en balanse mellom vern og bruk på en slik måte at natur- og kulturverdiene bevares, samtidig som potensialet for verdiskapning blir utnyttet bedre enn i dag.

Det er videre en utfordring å skape større legitimitet og lokal oppslutning om vern av områder som grunnlag for verdiskaping i lokalsamfunnet. Det blir i den sammenheng viktig å øke bevisstheten om nasjonalparkene som unike områder som kan tiltrekke seg turister, samtidig som natur- og kulturverdiene bevares. Det økte presset på arealene i fjellområdene setter store krav til god arealplanlegging basert på kunnskap om natur- og kulturminneverdiene, samt gode samarbeidsprosesser både lokalt, regionalt og på statlig nivå mellom landbruk, reiseliv og natur- og kulturminneforvaltning.

C. Dagens bruk av fjellområdene

Fjellområdene har vært utnyttet av mennesker i årtusener, og mange fjellområder er svært rike på kulturminner. En viktig basis for dagens bruk er retten til fri ferdsel i utmark, også i verneområdene. Restriksjoner på allemannsretten i verneområdene skal bare innføres når hensynet til natur- og kulturverdier gjør det nødvendig.
Jakt, fangst og fiske og andre høstingsaktiviteter er de viktigste formene for tradisjonell bruk av utmark i Norge. Jakt og fiske har utviklet seg fra å omfatte matauk og fritidsaktivitet for grunneiere og lokalbefolkning til å bli en mulighet for ny næringsvirksomhet for grunneiere og andre rettighetshavere. Ifølge SSB’s jaktstatistikk ble det i gjennomsnitt for årene 1999, 2000 og 2001 felt i underkant av 8000 villrein per år. I omsetningsverdi tilsvarer dette ca 18 mill. kroner per år.
Friluftsliv har lange tradisjoner i Norge, og har delvis sine røtter i jakt, fangst, fiske og andre matauk-aktiviteter. Det storslagne i urørt natur og landskap, naturens egne lyder og lukter, fred og ro, frihet og mystikk er noen av de opplevelsesdimensjonene som oftest nevnes i forbindelse med friluftsliv. Opplevelse av kulturminner og tidligere tiders bruk av naturen er også viktige sider ved friluftslivet. Opplevelsesverdien er lagt til grunn ved opprettelse av en rekke verneområder.

Tall fra Den norske turistforening (DNT) viser at også friluftsliv i form av fotturisme bidrar til verdiskaping og sysselsetting i fjellbygdene. I løpet av et år er det ca 300 000 overnattinger på DNT’s hytter. Dette har ringvirkninger i form av et betydelig mersalg i butikkene i bygdene opp mot fjellet. Eksempelvis er de lokale økonomiske ringvirkningene av 126 000 overnattinger på DNT Oslo og omegns hytter i 2001 beregnet til 100-110 mill. kroner.

DNT forvalter et landsdekkende rute- og løypenett med sommerruter (20 000 km) og kvistede vinterløyper (6 500 km) både i og utenfor vernede områder. Norsk sti- og løypeplan fra 1990 og Mål og retningslinjer for stier og løyper i fjellet (DN-notat 1994-10) danner den nasjonale rammen for utviklingen av tilrettelegging i fjellet. Ferdselsregistreringer i regi av DNT viser at 90-95 pst. av fotturistene følger merket sti. Dette innebærer at dette nettet av stier og løyper bidrar til å kanalisere ferdselen til bestemte områder, slik at mer sårbare områder i stor grad kan beskyttes.

Blant brukergruppene er det ulike holdninger til tilrettelegging. Briksdalsbreen er ved siden av Nordkapp og Geirangerfjorden blant de best besøkte naturattraksjonene i Norge. Vi finner en forholdsvis omfattende tilrettelegging i form av serviceanlegg med kafeteria, souvenirbutikk m m, men dette er plassert ved parkeringsplassen, 2 km fra selve breen. Det tar ca 1 time å gå inn til breen. En undersøkelse i regi av Østlandsforskning i 1990 viste at kun 4 pst. av de spurte ønsket at det skulle bygges bilvei helt inn til breen [14] . En guidet fottur og gondolbane til toppen av breen fikk oppslutning fra ca halvparten av de spurte. De som var negative til bygging av bilvei og gondolbane begrunnet dette i hovedsak med at inngrepene ville ødelegge naturen og/eller naturopplevelsen.

En undersøkelse rundt Jostedalsbreen i regi av Østlandsforskning viser at over halvparten av de intervjuede holdt seg på hovedveiene uten å kjøre noen av sideveiene inn mot breen. Den andre halvparten hadde friluftsliv i området rundt breen som motiv for å ta av fra hovedvegen. Blant disse var korte fotturer og fiske mest populært. Bare 14 pst. gikk en tur som var lengre enn fire timer. Hele 70 pst. var på dagsbesøk i Jostedalen, og nesten tre fjerdedeler oppga at formålet med turen var å se Jostedalsbreen. Undersøkelsen viser at mange bruker forholdsvis kort tid i området, og at den fysiske utfoldelsen er relativt begrenset.

I mange fjellbygder er landbruksbasert turisme et viktig satsingsområde for å sikre inntektsgrunnlag og fortsatt bosetting. Gårds- og stølsturisme, nye typer produksjon basert på gårdens ressurser, bygging og utleie av hytter og nye aktivitetstilbud som f eks guidete rideturer er i dag grunnlag for miljøbasert næringsutvikling på mange fjellgårder.

Reiselivsnæringens bruk av natur- og kulturminneverdier i fjellområdene og den landbruksbaserte turismen utgjør i dag den største verdiskapingen i mange fjellbygder. Både reiselivsmyndigheter og næringen selv har gjennom flere år framhevet natur- og kulturminneverdier som turistnasjonen Norges viktigste salgsvare.

Norges Turistråd har ved en rekke anledninger påpekt at turistindustrien er avhengig av bærekraftig turisme for å opprettholde sine merkevarer. En undersøkelse gjort av SNF (Skalpe og Nysveen Markedsføring av norsk reiseliv, et naturvernproblem? SNF/SiR, 1995) viser at 86 pst. av det brosjyrematerialet som norsk reiseliv benytter profilerte norsk natur med aktivitetsmuligheter. Fjell, som var mest brukt, fremgikk i vel 60 pst. av materialet. Naturbaserte aktivitetstilbud var markedsført i 71 pst. av materialet, og fjelltur, båttur og fiske var mest brukt.

Både gamle og nye måter å bruke fjellområdene på har hatt, og vil fortsatt ha, effekter på natur- og kulturminneverdiene i disse områdene. De siste 50 årene har ulike former for inngrep og motorferdsel forandret fjellets karakter i mange områder. Det mest synlige tegnet på dette er reduksjonen i villmarkspregete områder. Rundt 1900 kunne ca halvparten av Norges areal betegnes som villmarkspregete områder (områder mer enn 5 km fra tyngre tekniske inngrep), mot 12 pst. i 1994 og 11,7 pst. i 1998. I Sør-Norge bestod kun 5 pst. av arealet av villmarkspregete områder i 1998. I dag finner vi de fleste gjenværende villmarkspregete områdene nettopp i fjellet. For områder som defineres som inngrepsfrie (områder mer enn 1 km fra tyngre tekniske inngrep) var det samlede arealtapet ca 4500 km2 i perioden 1988-1998. Reduksjonen av inngrepsfrie områder skyldes i hovedsak bygging av landbruksveier, hvorav det aller meste er skogsveier. Også kraftproduksjon og bygging av overføringslinjer har ført til vesentlig reduksjon av inngrepsfri natur i denne perioden.

Det er et ønske om økt bruk av ulike motorkjøretøy i fritidssammenheng fra reiselivsnæringen og fastboende. Også transport i forbindelse med jakt og fiske har i stigende grad blitt motorisert. Dette har ført til at bruken av snøscootere, traktorer og andre terrenggående motorkjøretøy har økt sterkt de siste årene. I et utvalg kommuner med stor andel av fjellnatur har antall innvilgede dispensasjoner for snøscooter økt med 21 pst. fra vintersesongen 1994/95 til sesongen 2001/02. Motorisert ferdsel er i ulik grad strengt regulert innenfor våre nasjonalparker med åpning for dispensasjoner knyttet til næringsmessig transport.

For mange dreier konflikter i forhold til motorferdsel seg om støy og fravær av stillhet og ro. Fravær av støy, mulighet til å oppleve naturens egne lyder og stillhet og ro er et av de viktigste karaktertrekkene ved urørt natur og en viktig grunn til at nordmenn og utenlandske turister oppsøker områder i fjellet. Barmarkskjøring fører også til slitasje og kjørespor som ødelegger vegetasjon.

For mange nordmenn er utøvelse av friluftsliv og tilgang til naturopplevelser den viktigste grunnen til å eie en hytte. Hytteliv er et positivt velferdsgode som er dypt forankret i den norske folkesjelen. Det er også et godt grunnlag for å få folk til å bli glad i naturen, og dermed øke bevisstheten om og viljen til å støtte tiltak for å bevare viktige natur- og kulturminneverdier. Tilveksten de siste tiårene har i gjennomsnitt vært ca 3000 hytter årlig.
Den lokaløkonomiske effekten av hyttebygging og hytteturisme er betydelig for mange kommuner. Det foreligger ikke landsdekkende undersøkelser av ringvirkningene, men flere regionale undersøkelser er gjennomført. En undersøkelse fra Vald