Områdevern
Ny naturmangfoldlov viderefører eksisterende vernekategorier fra den gamle naturvernloven.
I naturmangfoldloven § 34 er det lovfestet at verneformålet skal fastsettes i verneforskriften for hvert verneområde. USS mener dette er en positiv forbedring i den nye loven som kan bidra til større forutsigbarhet for kommunene og lokal næringsvirksomhet. Med konkret angivelse av verneformålet, bør det fremstå klarere hvilken aktivitet som utgjør en trussel mot dette. USS har imidlertid vært kritisk til lovforslagets § 34 femte ledd, som sier:
”Verneforskriften skal ikke være til hinder for å videreføre bærekraftig bruk som bygger opp under verneformålet i et område.”
I komitéhøringen i Stortinget stilte USS spørsmål ved hva det ligger i å videreføre – innebærer det at ny bruk ikke er ønsket? Og hva ligger i å bygge opp under verneformålet – innebærer det at annen bruk som ikke bygger opp under verneformålet – men som heller ikke truer det – ikke er ønsket?
USS mener at både eksisterende og ny bruk som ikke truer verneformålet må tillates, og at dette bør fremgå av loven. Det er en viktig markering av at vernet ikke pålegger rådighetsbegrensninger ut over det verneformålet krever. USS foreslo i komitéhøringen å speilvende prinsippet i samsvar med dette, slik at den i stedet ville lyde:
”Verneforskriften skal ikke være til hinder for eksisterende og ny bruk som ikke strider mot verneformålet.”
Til den aktuelle bestemmelsen uttaler komiteen i sin innstilling (Innst. O. nr. 100 (2008-2009):
”Komiteen er samd i at det er hensiktsmessig at det i naturmangfaldlova på ein klarere måte enn i eksisterande regelverk vert gjeve råmer for dei innskrenkingar i råderett som kan fastsettast i verneforskrifta. Komiteen er samd i at ein i forskrifta skal kunne forby tiltak som motverkar formålet med vernet. Komiteen vil likevel understreke betydinga av å legge forholda til rette for aktiv bruk av områda for friluftsliv og for å skape verdiar og arbeidsplassar lokalt, så lenge denne bruken er berekraftig og ikkje strir mot formålet med vernet. Dette tilseier at ein bør opne for slike tilretteleggingstiltak – i den grad tiltaka ikkje direkte strider mot det som er formålet med vernet.
(…)
Komiteen vil peike på at det er viktig at det blir lagt til rette for verdiskaping i tilknyting til verneområde.”
USS er tilfreds med at komiteen understreker betydningen av å legge forholdene til rette for aktiv bruk av områdene for friluftsliv, verdiskaping og arbeidsplasser som ikke strider mot verneformålet. Men likevel vil flertallet beholde en lovtekst som bruker begrepet ”videreføre bærekraftig bruk som bygger opp under verneformålet” i stedet for å klargjøre det man uttrykker i merknadene i selve lovteksten. En samlet opposisjon foreslo derimot USS sitt forslag til alternativ formulering for ny § 34 femte ledd.
USS er for øvrig tilfreds med at erstatning for grunneiere og rettighetshavere i vernede områder utvides sammenliknet med gjeldende regler ved at alle vernekategorier omfattes: Nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat, biotopvernområde eller marint verneområde. Derimot innebærer loven en begrensing sammenliknet med gjeldende rett, da det bare er igangværende bruk som kan erstattes, og ikke påregnelig bruk i fremtiden.
Begrensninger utenfor verneområdet
Naturmangfoldlovens § 49 medfører at virksomhet utenfor verneområdet kan begrenses dersom det innvirker på verneverdiene i området:
”Kan virksomhet som trenger tillatelse etter annen lov, innvirke på verneverdiene i et verneområde, skal hensynet til disse verneverdiene tillegges vekt ved avgjørelsen av om tillatelse bør gis, og ved fastsetting av vilkår.”
Konsekvensene av bestemmelsen vil i stor grad avhenge av hvordan den praktiseres. Dersom det legges en lav terskel for bruk av denne restriksjonen, vil det kunne få betydelige konsekvenser for næringsvirksomhet i lokalsamfunnet, særlig dersom det er mange verneområder i kommunen. Bestemmelsen kommer i tillegg til nyvinningen i ny plan- og bygningslov § 11-8 om hensynssoner, som hjemler en adgang til å fastsette såkalte randsoner rundt nasjonalparker og landskapsvernområder i forbindelse med at verneforskriften fastsettes eller revideres. I flere utmarkskommuner er over halvparten av kommunenes areal vernet. Dersom flere av verneområdene også medfører begrensninger på de arealene som ikke er vernet, vil dette ramme det lokale handlingsrommet og næringsvirksomheten i svært stor grad for de kommunene det gjelder.
Komiteens flertall uttaler til bestemmelsen:
”Komiteen er samd i at omsynet til verneverdiane i et verneområde skal tilleggast vekt ved vurdering av om ein skal gje løyve til tiltak utanfor verneområde. Komiteen vil likevel understreke at denne bestemmelsen ikkje må praktiserast slik at den fører til at ordinær verksemd utanfor verneområde som har beskjeden eller i praksis ingen skadeverknad på dei konkrete naturverdiane i et verneområde, blir nekta. Komiteen vil understreke at det kun er effektar på verneverdiar angitt i verneforskrifta som skal vektleggast ved vurdering av om eit løyve skal kunne gjevast.(…)
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at vedtak etter § 49 skal fattast av sektormyndigheitene etter naturmangfaldlova og ikkje av miljømyndigheitene. Dette fleirtalet viser til at § 49 er en vektleggingsregel og ikkje ein verneregel.
USS er opptatt av at bestemmelsen ikke praktiseres videre enn det Stortingets flertall her forutsetter, og at det bør stilles et visst krav til dokumentasjon til at den virksomheten som forbys kan ha negativ effekt i et visst omfang på vernevedtaket. Høyre og Fremskrittspartiet gikk i innstillingen imot forslaget til § 49 med følgende begrunnelse:
”Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil peke på at når et verneområde etableres, så bør restriksjoner som går utover generelle prinsipper om bærekraftig bruk og de øvrige generelle paragrafene i naturmangfoldloven, plan- og bygningsloven og andre sektorlover, som petroleumslov, havressurslov, skoglov, akvakulturlov og diverse vassdragslovgivning, EU-direktiver med videre, ikke finne sted utenfor det vernede området.
Disse medlemmer mener Regjeringens forslag til § 49 er en åpen invitasjon til å la miljøbyråkratiet nærmest helt etter eget forgodtbefinnende “snikverne” store områder uten politisk behandling. Etter bestemmelsene om “randsoner” i plan- og bygningsloven kan også denne bestemmelsen synes overflødig. (…)
Disse medlemmer mener det er prinsipielt feil at det gis hjemmel i naturmangfoldloven for å innføre restriksjoner utenfor et verneområde. Det er etter disse medlemmers mening avgjørende at restriksjoner i tilknytning til et verneområde kun skal gjelde innenfor vernegrensen og at aktiviteter utenfor grensen skal styres etter plan- og bygningsloven.”
Kommunale næringsfond
USS var optimistisk da Soria Moria-erklæringen sa følgende under punktet om friluftsliv og naturmangfold (s. 54):
”Regjeringen vil at det kan etableres næringsfond i kommuner som omfattes av vernevedtak.”
Det var derfor skuffende når regjeringen i lovforslaget gikk bort fra dette positive utgangspunktet, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008-2009):
”Regjeringen har i noen enkelttilfeller kommet til at etablering av større verneområder etter gjeldende naturvernlov har hatt konsekvenser for lokalsamfunn som ikke alene bør avbøtes gjennom erstatningsordninger eller tilskuddsordninger rettet direkte mot berørte rettighetshavere. Det er ikke aktuelt å innføre en generell kompensasjonsordning til lokalsamfunn som berøres av verneområder etter naturmangfoldloven. Regjeringen ser imidlertid at det igjen kan oppstå tilfeller som gjør det aktuelt med tiltak.”
USS mener det bør etableres en lovbestemt ordning for næringsfond i vernesaker av inngripende karakter, og foreslo dette i komitéhøringen om naturmangfoldloven. Kommunenes rammevilkår ved vern ville med dette blitt mer forutsigbare, og konfliktnivået knyttet til vernesaker ville dempes.
Det er skuffende at komiteen ikke en gang drøfter kommunale næringsfond i sin innstilling til loven.
Utvalgte naturtyper
Komiteen slutter seg til innføring av utvalgte naturtyper som en mellomting mellom områdevern og generelle prinsipper for bærekraftig bruk. Det skal ved utvelgelsen gjøres en vurdering om en ordning med utvalgte naturtyper er mest hensiktsmessig, eller om andre tiltak som vern eller frivillige løsninger heller bør velges.
Komiteen viser til at det i tiden fremover må sikres en tilskuddsordning som inneholder tilstrekkelig med ressurser til skjøtsel og forvaltning. Komiteen understreker videre at igangværende bruk som utgangspunkt skal kunne videreføres:
”Komiteen vil og peike på at ordninga med utvalde naturtypar er ein særskilt omsynsregel der igangverande aktivitet ikkje må opphøyre. Meldeplikta for skog- og jordbrukstiltak vil derfor ikkje føre til at slike tiltak vert nekta så lenge omsynet til naturtypen vert ivareteken.”
USS er opptatt av at utvalgte naturtyper må skille seg klart fra vern, og at det ikke i praksis blir en ny vernekategori uten erstatning til berørte grunneiere og rettighetshavere. USS vil følge med på hvordan bestemmelsen om utvalgte naturtyper vil praktiseres i tiden fremover.
Rovdyrforvaltning med ny naturmangfoldlov
Flertallet understreker at selv om ny naturmangfoldlov fastsetter forvaltningsmål, jf. ny lov § 4, skal rovdyrpolitikken fremdeles forankres i rovviltforliket:
”Komiteen er samd i betydinga av å klårgjere forvaltningsmål for arter og naturtypar og økosystem. Komiteen sluttar seg til at desse måla vert formulerte som overordna prinsipielle mål, og ikkje som mål som medfører direkte plikter for private og styresmakter.
Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, har merka seg at slik disse måla er utforma, endrar dei ikkje rammevilkåra for dagens rovdyrpolitikk, som er utforma etter ei samla avveging mellom ulike interesser. Fleirtalet minner om at Regjeringas politikk når det gjelder dei største rovdyra, byggjer på rovdyrforliket, jf. St.meld. nr. 15 (2002–2003), og at vedtak om naturmangfaldlova ikkje medfører at dei prinsippa som er fastslått der må endrast.
Fleirtalet viser til at det i departementets kommentarer til lovframlegget går fram at dagens rovviltforvalting kan heimlast i den nye lova, og at dei næringsmessige omsyn vil kunne vektleggast slik dei er gjort i dagens regelverk. Vidare heiter det i omtalen at forvaltning av rovvilt er eit eksempel på at sjølv om målet er at artar skal førekomme i levedyktige bestandar i deira naturlege utbredelsesområde, kan andre viktige samfunnsinteresser tilseie at målet vert nådd på andre måtar enn naturmangfaldlova isolert sett skulle tilsei, og at dette er eit eksempel på den differensierte rovviltforvaltninga som i dag baserer seg på en interesseavveging mellom utmarksnæringar og rovviltvern. Fleirtalet er samd i at loven må forståas på denne måten.”
USS er tilfreds med at dette klargjøres av komiteen. Et mindretall fra Høyre og Fremskrittspartiet ga derimot uttrykk for at man ikke stoler på forarbeidenes forsikringer på dette punkt, og foreslo en lovfesting av at naturmangfoldloven ikke skal gjelde for de arter hvor det foreligger andre retningslinjer:
”Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen i forarbeidene til Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) forsøker å berolige opposisjonen, utmarksnæringene og sine egne stortingsrepresentanter ved hardnakket å hevde at St.meld. nr. 15 (2002–2003) står over det endelige vedtaket til Naturmangfoldlov. Disse medlemmer er ikke beroliget, og frykter at formuleringene i forslaget til § 4 om forvaltningsmål – om at det skal være et mål at “artene forekommer i levedyktige bestander i sine naturlige leveområder.” Disse medlemmer mener at dette må klargjøres i lovs form, og fremmer på dette grunnlag følgende forslag:
Ҥ 5 andre ledd skal lyde:
Forvaltningsmålet etter første ledd gjelder ikke for fremmede organismer og arter som det foreligger andre nasjonale retningslinjer for forvaltningen av.”
Hele komiteen presiserer at det innenfor den enkelte arts naturlige utbredelsesområde bør være en levedyktig bestand, og at det ikke er et mål at alle arter nødvendigvis må forkomme overalt til enhver tid, eller at det må være levedyktige bestander innenfor Norges grenser for arter der bestandene går på tvers av landegrensene. For de grenseoverskridende bestandene skal rovdyrpolitikken ta utgangspunkt i den samlede bestanden.
Nødvergerett for bufe og hund
I forbindelse med lovbehandlingen var USS sammen med en rekke andre organisasjoner med på et felles opprop om en utvidet nødvergerett for bufe og hund. Det er ikke gjennomslag for dette i ny naturmangfoldlov. Komiteens flertall viser til at regjeringen kommer tilbake til dette:
”Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Venstre, merkar seg at høve til å felle vilt som angriper husdyr og tamrein i lovforslaget er avgrensa til å gjelde direkte angrep på bufe eller tamrein, men at Regjeringa arbeider med ein eigen odelstingsproposisjon som vil innehalde forslag til endringar i viltlova, og der det bl.a. vil bli drøfta om naudverjeretten bør utvidast slik at den også omattar forsvar av hund.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti er skuffet, men ikke overrasket over at Regjeringen, til tross for at flertallet allerede i Soria Moria slo fast at nødverge også skulle gjelde for hund, har prestert å levere et lovforslag som innebærer det motsatte.”
Viltlovens § 11 som omhandler nødverge oppheves når ny naturmangfoldlov trer i kraft, da bestemmelsen erstattes av naturmangfoldloven § 17 annet ledd. Heretter er det naturmangfoldloven – og ikke viltloven – som må endres dersom nødvergeretten skal utvides. En vurdering av nødvergeretten i den varslede odelstingsproposisjonen med forslag til endringer i viltloven, må derfor også drøfte og vurdere endring av den nye naturmangfoldloven dersom den skal medføre endringer på dette punkt. USS mener dette burde vært vurdert nå i forbindelse med naturmangfoldloven. USS vil følge opp saken.
Les Innst. O. nr. 100 (2008-2009) her.