Hjem Node INON - Endret rettslig status

INON - Endret rettslig status

Medlemskommunene i USS erfarer at INON (Inngrepsfrie naturområder i Norge) griper inn i kommunal arealplanlegging. I en tidligere fagartikkel, som du finner til venstre i menyen, er det redegjort nærmere for hva INON er, uheldige sider ved INON, og det tidligere politiske og rettslige grunnlaget for bruk av INON i arealforvaltningen. På bakgrunn av det politiske skiftet som har vært, med tilhørende endringer i regelverk, har den den rettslige statusen for INON som verktøy i arealforavltningen endret seg. Nedenfor gjennomgås hvilken betydning INON har for den kommunale arealforvaltningen i dag.

1. Innledning

INON står for Inngrepsfrie naturområder i Norge, og defineres som områder i Norge som ligger en kilometer eller mer unna tyngre tekniske inngrep. Direktoratet for Naturforvaltning (DN), som i dag er Miljødirektoratet, kartla i 1995 reduksjonen av såkalte INON-områder (inngrepsfrie naturområder) fra 1900. Kartene er ajourført til og med 2012. 

INON-områders rettslige og politiske status, herunder på hvilken måte indikatoren INON skal brukes i lokal og nasjonal arealforvaltning, har vært debattert de senere årene. USS sine medlemskommuner erfarer at INON griper inn i lokal arealforvaltning. I en tidligere fagartikkel sekretariatet har skrevet, se til venstre i menyen, er det blitt redegjort nærmere for hva INON er, uheldige sider ved INON som indikator, samt det politiske og rettslige grunnlaget for bruk av INON i arealforvaltningen. 

Oppsummert ble det konkludert med at det syn DN forfektet om INONs betydning i arealforvaltningen var strukket lenger enn det det var grunnlag for i politiske målsettinger, lovgivning og retningslinjer. Storting og Regjering hadde uttrykt et ønske om å bevare inngrepsfrie naturområder, men ikke gitt INON som indikator en status som et slags juridisk institutt. Ivaretakelse av inngrepsfrie naturområder har sitt rettslige grunnlag i en rekke bestemmelser og virkemidler hjemlet i lovgivning og retningslinjer. De avveiningene som fremgår her gir føringer for arealforvaltningen. Det er disse føringene kommunene må ta til etterretning i sin arealplanlegging, og ikke INON-kartene i seg selv. Leserne henvises til den tidligere artikkelen for en inngående redegjørelse for INON og hvilke føringer INON har lagt for nasjonal, regional og kommunal arealforvaltning.

På bakgrunn av blant annet det politiske skiftet som har vært, er det nødvendig å oppdatere den rettslige statusen når det gjelder INON, og det er det som er tema for denne artikkelen. 

 2. Kort om INON

INON-områder er en indikator som på en enkel og pedagogisk måte kartlegger og synliggjør graden av tyngre tekniske inngrep i norsk natur. INON-indikatoren er en etterprøvbar metode hvor områder blir klassifisert som inngrepsfrie i tre ulike grader basert på luftlinjeavstand fra nærmere bestemte tekniske inngrep:

Villmarkspregede områder:  Over 5 km fra tyngre teknisk inngrep
Inngrepsfri sone 1:                3-5 km fra tyngre teknisk inngrep
Inngrepsfri sone 2:                1-3 km fra tyngre teknisk inngrep

Hvilke tyngre tekniske inngrep som skal tas i betraktning ved vurdering av INON er: 
• offentlige veier og jernbanelinjer med lengde over 50 meter, unntatt tunneler
• skogsbilveier med lengde over 50 meter
• traktor,- landbruks,- anleggs- og seterveier og andre private veger med lengde over 50 meter
• gamle ferdselsveier rustet opp for bruk av traktor tilsvarende traktorveg klasse 7/8 eller bedre standard
• godkjente barmarksløyper (Finnmark)
• kraftlinjer med spenning på 33 kV eller mer
• magasiner (hele vannkonturen ved høyeste regulerte vannstand), regulerte elver og bekker
o Gjelder regulerte elver og bekker der vannføringen enten er senket eller økt
o Gjelder i hovedsak magasiner der periodiske reguleringer innebærer vannstandsøkninger og eller – senking på en meter eller mer
o Vannstrengen helt ned til sjø blir betegnet som inngrep
•  kraftstasjoner, rørgater i dagen, kanaler, forbygninger og flomverk

Det samlede INON-arealet utgjør etter disse kriteriene ca. 45 % av Norges areal, ekskl. Svalbard og Jan Mayen. Dersom ingen INON-områder skal gå tapt kan det ikke igangsettes tyngre teknisk inngrep i et belte på 1 km rundt inngrepsfrie områder, da dette vil medføre at arealet av inngrepsfrie områder minker. Legger man til denne «randsonen» berøres om lag 68 % av det norske landarealet av INON. INON er derfor ikke noe som bare berører en mindre del av norsk natur, men nesten ¾ deler av landarealet (kilde: Innst. S. nr. 132 (2007-2008). Det gikk tapt 888 kvadratkilometer (av et areal på over 385 000 km2) inngrepsfri natur i perioden 2008 – 2012, så disse tallene gir en god beskrivelse av hvordan situasjonen er i dag også.

3. Nytt politisk landskap - Betydningen dette får for INON

3.1 Tidligere politiske målsettinger

Under den forrige Regjeringen ble det uttalt i en rekke stortingsmeldinger og andre politiske dokumenter at det er viktig å bevare inngrepsfrie naturområder. Som et eksempel vises til Innst. S nr. 206 (2001-2002) om biologisk mangfold og sektoransvar og samordning der komiteen drøftet INON: 

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det blir stadig færre og mindre inngrepsfrie naturområder her i landet. En stadig større del av arealet i Norge er berørt av inngrep og virksomheter som truer det biologiske mangfoldet. Det vil derfor være behov for å frede arealer eller på andre måter begrense bruken av det.»

Betydningen av INON er også blant annet redegjort for i Stortingsmelding nr. 21 (2004-2005) på side 42:

«Det er behov for å bedre sektormyndighetenes oppfølging av sitt miljøansvar og tydeliggjøre Miljøverndepartementets overordnede og koordinerende rolle. Samarbeidet med sektorene skal derfor videreutvikles. Gjennom arealplanleggingen skal kommunene foreta helhetsvurderinger der hensynet til biologisk mangfold og miljøverdier behandles på lik linje med andre samfunnshensyn. Det er viktig å sikre tilstrekkelige arealer til at arter kan bevege seg fritt mellom verneområdene. Tapet av slike områder må stanses. INON skal fortsatt være et viktig verktøy for å sikre inngrepsfrie områder som er av betydning for blant annet friluftsliv og biologisk mangfold.» (understreket her).

INON skulle være et verktøy i arealforvaltningen for å sikre inngrepsfrie naturområder, og dette gjaldt særlig de sammenhengende INON-områdene.

3.2 Nåværende politikk

I Regjeringens politiske plattform, Sundvolden-erklæringen, er det ettertrykkelig fastsatt at INON skal avvikles som verktøy i arealforvaltningen, jf. punkt 13, Miljø og Klima:

«Lokal medvirkning er viktig i forvaltning av naturressursene, og regjeringen vil ha forsøk med grunneierstyrt forvaltning av verneområder. Regjeringen vil avvikle «inngrepsfrie naturområder» (INON) som verktøy i arealpolitikken.» (Understreket her)

Nåværende regjering bruker ikke begrepet inngrepsfrie naturområder, men i stedet begrepet større sammenhengende naturområder. I forslag til statsbudsjett for 2015 (Prop. 1 S 2014-2015) uttaler Klima- og miljødepartementet følgende på s. 182:

«Regjeringa har fjerna formelle bindingar til inngrepsfrie naturområde (INON) i regelverk.
Likevel er det eit mål å ta vare på dei miljøverdiane som er knytt til dei større samanhengande naturområda. Til dømes skal viktige område for friluftsliv og opplevingar i naturen og viktige område for naturmangfald framleis takast omsyn til i arealforvaltninga.» (understreket her)

Regjeringen fastslår at formelle bindinger til INON er fjernet i regelverket, hvilket må ses på som en oppfølging av uttalelsene i Sundvolden-erklæringen. I hvilken grad dette er gjennomført undersøkes senere i denne artikkelen (se punkt 4). Selv om formelle bindinger i regelverket til INON skal fjernes har Regjeringen likevel et mål om å bevare de større sammenhengende naturområdene. 

Erklæringen, og uttalelsene i forslaget til budsjett vitner om en endret politikk når det gjelder INON. En naturlig forståelse av ordlyden «avvikle inngrepsfrie naturområder INON som verktøy i arealpolitikken» tilsier at INON ikke skal brukes i det hele tatt i arealforvaltningen.

I brev fra Klima- og miljødepartementet til Miljødirektoratet 5. februar 2015 er det redegjort nærmere for hva som er ment med uttalelsene i regjeringsplattformen:

«Departementet slutter seg direktoratets vurdering av INONs egnethet som indikator for utviklingen i omfanget av norsk natur med et urørt preg. Det betyr at Miljødirektoratet fortsatt kan opprettholde og videreutvikle INON som indikator for omfang av større, sammenhengende urørte naturområder. Dette er også i tråd med at INON inngår i direktoratets forslag til nye indikatorer på målene på naturmangfold som ble oversendt i desember. Samtidig ber vi direktoratet kontinuerlig vurdere om det finnes andre og enklere måter å innhente disse dataene på.

INON som indikator må skilles fra INON som verktøy i arealpolitikken. I henhold til regjeringserklæringen skal ikke INON lenger være et direkte styrende kriterium i regelverk og veiledere. Dette avvikles fortløpende ved revisjoner av de enkelte regelverk og veiledere. Sammenhengende naturområder med et urørt preg, dvs uten tyngre tekniske inngrep, er en miljøverdi som skal vurderes og avveies på linje med andre miljøverdier, men vurderingen skal ikke knyttes direkte til INON som indikator. Områder med urørt preg har en selvstendig miljøverdi, men vurderes som regel i kombinasjon med andre verdier, f.eks naturmangfold, landskap og friluftsliv. Urørthet kan også være viktig for områder som ikke faller inn under de gamle INON-kriteriene, dvs at de ikke er så langt fra eksisterende tekniske inngrep.» (understreket her)

I brevet kommer en viktig presisering som ikke er åpenbar dersom regjeringsplattformen leses bokstavelig. Klima- og miljødepartementet mener det går et skille mellom INON som indikator og INON som verktøy i arealpolitikken. Skillet går ut på at INON ikke lenger skal være et direkte styrende kriterium i regelverk og veiledere. Derimot skal INON fortsatt kunne brukes som en indikator i arealforvaltningen. Klima- og miljødirektoratet fremholder at INON kan brukes som en indikator for omfang av større sammenhengende naturområder med urørt preg.

Slik vi forstår uttalelsene er poenget at INON kan gi informasjon om hvor det finnes miljøverdier som det skal tas hensyn til i arealforvaltningen. Miljødirektoratet nevner i den sammenheng omfang av miljøverdien større sammenhengende naturområder med urørt preg. På den måten blir INON et hjelpemiddel for å lokalisere større sammenhengende naturområder med urørt preg, men ikke et selvstendig grunnlag for at områder skal skjermes for inngrep. 

I dag finnes det regelverk der INON er et direkte styrende kriterium. INON som styrende kriterium er også avviklet i noen områder av lovgivningen og i veiledere og retningslinjer. I neste punkt ses det på i hvilken grad INON er avviklet som direkte styrende kriterium i arealforvaltningen.

4. INON som direkte styrende kriterium i arealforvaltningen

I den tidligere fagartikkelen fra sekretariatet ble det henvist til flere områder i arealforvaltningen der INON ble brukt som et verktøy. Relevant lovgivning er blant annet plan- og bygningsloven (pbl.), naturmangfoldloven, skogbruksloven og retningslinjer for vind- og vannkraftanlegg.

4.1 Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven er den sentrale loven for arealplanlegging og for ivaretakelse av verdifulle naturområder. Loven skal sikre en bærekraftig disponering av arealene, og planmyndighetene har også et ansvar for å ivareta viktige naturområder. Kommunen skal inndele kommunen i bestemte arealformål i kommuneplanens arealdel, jf. plan- og bygningsloven § 11-7. Kommunen avgjør hvor det skal opprettes arealer for grøntstruktur, for naturområder og arealer til landbruks-, natur,- og fritidsformål, såkalte LNFR-arealer som en del av denne arealforvaltningen. I medhold av pbl. § 11-8 bokstav c kan det fastsettes hensynssoner som legger begrensinger på virksomhet og tiltak av hensyn til et bestemt naturområde. Slike hensynssoner vil for en stor del ligge innenfor LNRF-områder.

Tidligere var LNFR-områder og hensynsoner et relevant verktøy for å oppfylle de politiske målsetninger om ivaretakelse av INON-områder. På samme måte vil LNFR-områder og hensynsoner i dag være viktig verktøy for å oppnå målsetningen om å bevare sammenhengende naturområder med urørt preg. På bakgrunn av de endrede politiske målsetningene om bruken av INON er indikatoren mindre styrende ved fastsettelse av kommuneplanens arealdel enn tidligere.   

Regionale planer er et virkemiddel i plan- og bygningsloven for å løse oppgaver og ivareta interesser som går ut over kommunenivået. I forarbeidene trekkes det fram at regionale planer blant annet vil være viktig i arbeidet for å sikre sammenhengende naturområder. Ved fastsettelsen av slike naturområder vil INON være mindre førende enn tidligere, men som indikator kan INON gi informasjon om hvilke områder som kan være aktuelle å definere som sammenhengende naturområder.

Konsekvensutredningsforskriften

Plan- og bygningsloven hjemler hvilke tiltak som trenger konsekvensutredning. I den tidligere konsekvensutredningsforskriften (KU-forskriften) § 4 b fra 2009 fremgikk det at planer og tiltak skulle konsekvensutredes dersom de var lokalisert i eller kom i konflikt med viktige inngrepsfrie naturområder eller utgjorde en trussel mot truede naturtyper.

Den tidligere KU-forskriften er avløst av to nye KU-forskrifter, forskrift 19. desember 2014 nr. 1726 om konsekvensutredninger for planer etter plan- og bygningsloven og forskrift 19. desember 2014 nr. 1758 om konsekvensutredninger for tiltak etter sektorlover. I førstnevnte forskrift vedlegg III fremgår det blant annet at:

«Planer etter § 3, jf. vedlegg II, som kan få vesentlige virkninger skal behandles i tråd med bestemmelsene i forskriften. Det skal vurderes om planer kan få vesentlige virkninger etter tredje ledd dersom det er sannsynlig at planen vil kunne komme i konflikt med eller medfører; […]

f) særlig verdifulle landskap, store sammenhengende naturområder med urørt preg eller vernede vassdrag,» (understreket her)

Samme formulering finnes i begge de nye KU-forskriftene. Begrepet inngrepsfrie naturområder er fjernet som begrep i de nye KU-forskriftene. I stedet benyttes begrepet store sammenhengende naturområder med urørt preg. Dette er et konkret eksempel på at INON som direkte styrende kriterium er fjernet fra areallovgivningen.

Innsigelsesinstituttet

Dersom kommuner i arealplanleggingen opererer i strid med nasjonale mål eller lovgivning, gir plan- og bygningsloven hjemmel til å fremme innsigelse. Innsigelse kan fremmes av berørt statlig eller regionalt organ i spørsmål av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde.
 
Hensyn til verdifulle INON-områder har tidligere kunnet være grunnlag for innsigelse med henvisning til at de er imot politiske mål fastsatt i stortingsmeldinger eller andre styringsdokumenter, eller i strid med lovgivning eller retningslinjer som vektlegger INON (f. eks. vindkraft- og småkraft-retningslinjer, se under). Endrede politisk målsetninger med hensyn til INON tilsier at indikatoren alene ikke skal være grunnlag for å reise innsigelsessak. 

4.2  Skogbruksloven

I tidligere forskrift om tilskudd til nærings- og miljøtiltak i jordbruket, hjemlet i skogbruksloven § 19, var det bestemt at det ikke skulle gis tilskudd til bygging av permanente veier som førte til reduksjon av «villmarkpregede områder», jf. § 5 annet ledd. Bestemmelsen lød:

«Det skal ikke gis tilskudd til bygging av permanente veier som fører til reduksjon av «villmarkspregede områder», dvs. områder som ligger mer enn 5 km i horisontal avstand fra eksisterende tekniske inngrep.»

Forskriften forbød ikke bygging av skogsveier i skogbrukssammenheng i disse områdene, men senket incentivet for å gjøre dette da det ikke ble gitt økonomisk tilskudd. Det var kun veier i den strengeste INON-kategorien, «villmarkspregede områder», minst 5 km fra tekniske inngrep, som var omfattet. Bygging av skogsvei som reduserte INON-kategori 1 og 2 var ikke kommunene forhindret fra å gi tilskudd til.

Det er vedtatt ny § 5 i forskriften der tidligere annet ledd er fjernet. På den måten er ikke INON-status avgjørende for om det er mulighet for tilskudd eller ikke. Forskriftsendringene trådte i kraft 28. mai 2015. Dette er et annet konkret eksempel på at INON som direkte styrende kriterium er fjernet fra areallovgivningen.

4.3 Naturmangfoldloven

Lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) er et viktig virkemiddel for å ivareta naturverdier. Loven inneholder blant annet regler om områdevern og hjemler også andre virkemidler for å bevare naturmangfoldet.

En vernekategori som følger av loven er vern som nasjonalpark. Vilkårene for å etablere nasjonalparker er langt på vei sammenfallende med de kriterier som stilles til INON-kategorien villmarkspregede områder – større sammenhengende inngrepsfrie naturområder, jf. naturmangfoldloven § 35 om nasjonalparker der det er fastslått at:

«Som nasjonalpark kan vernes større naturområder som inneholder særegne eller representative økosystemer eller landskap og som er uten tyngre naturinngrep.»

I NOU 2004:28 om Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold punkt 16.6.1, står det om dette:

«Når utvalget foreslår uttrykket «uten tyngre naturinngrep», svarer det i hovedsak til det som i forvaltningspraksis i dag kalles «inngrepsfrie naturområder», se boks 16.7. De tre kategoriene områder som omfattes av «inngrepsfrie naturområder», kan etter utvalgets forslag inngå i en nasjonalpark. Hva som bør legges til grunn i den enkelte vernesak, må vurderes konkret ut fra forholdene på stedet.»

Uttalelsene er også fulgt opp i senere forarbeider, Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven).

Vilkårene i naturmangfoldloven når det gjelder vern av nasjonalparker er tett koblet opp mot begrepet INON. Dette er et område i areallovgivningen der INON fortsatt langt på vei er et direkte styrende kriterium.

4.4 Retningslinjer for lokalisering av energianlegg - vindkraft og småkraftverk

Egne retningslinjer for lokalisering av småkraftverk og vindkraftverk trekker frem en rekke hensyn – deriblant INON-hensyn – som skal legges til grunn av kommunene, regionale myndigheter og statlige etater ved planlegging og ved behandling av energianleggene etter plan- og bygningsloven, og ved konsesjonssøknader etter energiloven.

For vindkraftanlegg sier retningslinjene (Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg) i punkt 3.5. at følgende INON-områder har «svært stort konfliktpotensial»:

• i store sammenhengende INON-områder, der en del også utgjør villmarkspregede områder

• i INON-områder som går ubrutt fra fjord til fjell

• i INON-områder i regioner som har svært lite igjen av slike

Det sies så videre om vurdering av faktisk konfliktgrad:

«Innenfor disse områdene vil graden av konflikt knyttet til den enkelte utbygging bl.a. avhenge av utstrekningen på berørt INON-område, bortfallet av inngrepsfri sone 1 og villmarkspregede områder, samt avstand til andre INON-områder.»

For småkraft er det i retningslinjene (Retningslinjer for små vannkraftverk) gitt tilsvarende føringer for vektlegging av INON. Her påpekes det at småkraftanlegg i de fleste tilfeller vil redusere INON-områder. Å nekte tillatelse til alle disse er ikke aktuelt, men det er definert hvilke INON-områder som er særlig verdifulle. I retningslinjene står det i punkt 5.3:

«INON-tapene må imidlertid også vurderes i forhold til den lokale og regionale INON-statusen. Det vil si at i områder med lite gjenværende INON vil tap av INON vektlegges høyere enn i områder med mye gjenværende INON. Generelt er det svært lite INON igjen i kystområdene. Spesielt vil sammenhengende inngrepsfrihet fra fjord til fjell, uavhengig av sone, tillegges spesiell vekt. (…) Reduksjon av INON vil således være en indikasjon på en konflikt, men av ovennevnte grunner vil det være viktig å vurdere graden av konflikt konkret for hvert enkelt tilfelle.»

Etter veilederne for vindkraft og småkraft er INON fortsatt et direkte styrende kriterium. Kommuner, regionale myndigheter og statlige etater må etter retningslinjene vektlegge INON ved planlegging og behandling av energianleggene etter plan- og bygningsloven og ved konsesjonssøknader etter energiloven.  Det antas at Olje- og energidepartementet vil revidere disse retningslinjene.

5. Konklusjon - Rettslig status

Nåværende Regjering har et ønske om å bevare «sammenhengende naturområder med urørt preg», men bruker ikke begrepet inngrepsfrie naturområder lenger. I Sundvolden-erklæringen har Regjeringen uttalt at INON skal avvikles som verktøy i arealforvaltningen. Betydningen av dette er senere presisert av Klima- og miljødepartementet som har sagt at det går et skille mellom INON som indikator og INON som verktøy i arealpolitikken. Skillet går ut på at INON ikke lenger skal være et direkte styrende kriterium i regelverk og veiledere. Derimot skal INON fortsatt kunne brukes som en indikator i arealforvaltningen. Klima- og miljødirektoratet fremholder at INON kan være en indikator for omfang av større sammenhengende naturområder med urørt preg.

Gjennomgangen ovenfor viser at Regjeringen ikke har lykkes med å fjerne alle formelle bindinger til INON i lovverk og retningslinjer foreløpig. Når det gjelder endringer i lovbestemmelser er Regjeringen avhengig av å få med seg flertallet på Stortinget for å få gjennomslag for å fjerne INON som rettslig styrende kriterium. Naturmangfoldloven § 35, som er omtalt tidligere, er et eksempel på en lovbestemmelse der INON i stor grad er et direkte styrende kriterium.

Der formelle bindinger er fjernet, slik som i KU-forskriften, er det åpenbart at INON har mindre betydning enn tidligere. Videre kan en generelt si at INON på bakgrunn av endrede politiske målsetninger, har fått en svakere rettslig status. Et eksempel er ved vedtagelse av kommuneplanens arealdel, der INON tidligere i større grad var ment å være et styrende kriterium for hvilke områder som ble avsatt som LNFR områder og hensynssoner.